城市开发区土地集约利用潜力测算实证研究——以鞍山高新技术产业开发区为例

于清峰

(辽宁省鞍山市国土资源勘测设计院，辽宁 鞍山 114002)



城市开发区土地集约利用潜力测算实证研究
——以鞍山高新技术产业开发区为例

于清峰

(辽宁省鞍山市国土资源勘测设计院，辽宁 鞍山 114002)

摘要：指出了开发区是拉动国家和地方经济增长的重要增长极，集约用地是开发区存在和发展的基础，当前开发区仍然存在土地利用、产业布局和环境保护等问题。以鞍山高新技术产业开发区为例，采用定性分析与定量评价相结合的方法，分析了城市开发区土地集约利用潜力状况，为政府科学配置城市集约用地潜力利用时序、制定集约用地政策提供理论依据及技术支持。

关键词：城市开发区；集约用地；潜力测算；高新技术产业；鞍山

1引言

开发区是拉动国家和地方经济增长的重要增长极[1]，是城市规模扩张和社会经济发展的重要组成部分。集约用地是开发区存在和发展的基础[2～4]。当前开发区不同程度地存在土地利用、产业布局和环境保护等问题[5]。研究城市开发区土地集约利用潜力可以深度揭示其土地集约利用状况及变化规律，为探索开发区土地集约利用途径和政策保障措施提供技术支撑。同时对于城市发展、城市规划将具有重要的理论和现实意义[6,7]。

2研究区概况

鞍山高新技术产业开发区(以下简称高新区)1992年11月由国务院批准为“国家级高新技术产业开发区”。规划面积122 km2，下辖2个镇，2个办事处，12个村，9个社区，人口8.6万人。工业企业798户，其中上市公司4家。到2013年底，完成地区生产总值69.7亿元；规模以上工业增加值36.7亿元；固定资产投资总额138亿元；社会消费品零售总额3.1亿元；商品房销售额37.8亿元；出口创汇1.1亿美元；实际利用外资2.2亿美元；引进域外资金90亿元；公共财政预算收入13.46亿元。城市开发区土地集约利用潜力评价区域是指高新区正在发展建设的激光产业园区，主要涉及汪峪、红岭2个街道办事处，共计9.23 km2。依据功能区划分原则和方法[8]，将评价区域划分为居住功能区、商业功能区、工业功能区、行政办公功能区、教育功能区和其他功能区。研究中各类数据主要来源于《鞍山统计年鉴》，结合实地调研进行计算分析。

3城市土地集约利用潜力测算及分区

城市土地集约利用是以建成区现有土地的再开发和挖潜改造为重点，以合理布局用地、完善优化结构、生态环境良好为前提，通过增加存量土地投入，提高土地经营管理水平，达到在当前技术经济水平条件下提升土地使用效率和经济效益的目标[9]。城市土地集约利用潜力测算是对特定时间点城市土地集约利用的规模潜力和经济潜力的估测。

3.1测算的对象

基于全面改造的城市土地集约利用潜力测算，其对象为评价区域用地状况评价判定为中、低度利用区的功能区，其他根据规划需调整用途的功能区，现状综合容积率低于规划允许容积率控制标准的功能区，需要进行功能完善和提升的功能区。

3.2规模潜力的测算及分区

城市土地集约利用规模潜力是将特定时间点的现实土地容量与达到符合土地利用总体规划、城市规划及相关法规规定状态的土地容量的差距换算形成的土地规模。包括绝对规模潜力测算和相对规模潜力测算。绝对规模潜力测算的计算公式为：

Qc=Q×(Rc-Fc)/Rc

(1)

式中：Qc为城市集约用地绝对规模潜力，单位为hm2；Q为功能区现状土地面积，单位为hm2；Rc为功能区规划或法规允许的容积率，按照相同用途，以规划标准中的容积率最高值、控制性详细规划指标或其他方法确定的合理值来确定；Fc为功能区现状容积率，可以选用样本片区的数值或平均值作为代表。

相对规模潜力测算的计算公式为：

qc=Qc/Q×100 %

(2)

式中：qc为城市集约用地相对规模潜力，单位为 %。Qc、Q参照公式(1)说明。

依据各类功能区用地相对规模潜力的大小，通过单因素聚类分析进行归类，确定相应的分区数值标准，划分为高潜力区、中潜力区、低潜力区和无潜力区，以揭示城市集约用地规模潜力的空间分布特征，其计算结果见表1。

表1评价区域城市集约用地规模潜力分区

项目高潜力区中潜力区低潜力区无潜力区合计功能区土地面积/hm2绝对规模潜力/万元功能区土地面积/hm2绝对规模潜力/万元功能区土地面积/hm2绝对规模潜力/万元功能区土地面积/hm2绝对规模潜力/万元功能区土地面积/hm2绝对规模潜力/万元居住功能区147.7600138.3800109.473679.1216204.299479.179413.78001.2160475.3130297.8970商业功能区13.98044.85040.96220.041614.94264.8920工业功能区11.38888.478876.106035.166048.38523.5839135.880047.2287行政办公功能区2.21881.60553.92841.94842.56750.18758.71473.7414教育功能区94.158856.948816.53527.81524.43790.0079115.131964.7719其他功能区7.70595.58595.29642.229713.00237.8156合计147.7600138.3800224.9459151.7406320.1458131.189170.13285.0369762.9845426.3466潜力划分标准λ≥8080<λ≥6060<λ≥20λ<20

3.3经济潜力的测算及分区

城市土地集约利用经济潜力是指将现状土地改造为规划允许的土地利用状况时产生的经济价值差额。其计算公式为：

Ea=Q×(Rc×Jc-Fc×Jx-Rc×Cc)

(3)

式中：Ea为进行整体改造，拆除现有物业进行挖潜的土地经济潜力，单位为万元；Q为功能区现状土地面积，单位为hm2；Rc为功能区规划允许容积率；Fc为功能区现状容积率；Jc为功能区新建物业单位建筑面积市场价格，单位为元/m2；Cc为功能区新建物业单位建筑面积开发成本，单位为元/m2；Jx为功能区现有物业单位建筑面积市场价格，单位为元/m2。

单位土地经济潜力测算的计算公式为：

ea=Ea/Q

(4)

式中：ea为进行整体改造，拆除现有物业挖潜潜力测算的单位土地经济潜力，单位为元/m2；Ea、Q参照公式(3)说明。

依据各类功能区的单位土地经济潜力大小，通过单因素聚类分析进行归类，确定相应的分区数值标准，划分为高潜力区、中潜力区、低潜力区和无潜力区，以揭示城市集约用地经济潜力的空间分布特征，其计算结果见表2。

表2　评价区域城市集约用地经济潜力分区

3.4城市集约用地潜力利用时序配置

在潜力分区的基础上，以经济潜力分区为主要依据，按照短期(2年内)、近期(3～5年)、远期(6～10年)的时序，选取各功能区最优潜力释放方案综合确定评价区域城市集约用地潜力利用的时序配置。其结果见表3。

4城市土地集约利用潜力测算结果分析

4.1居住功能区

短期内土地集约利用潜力较大，绝对规模潜力193.77 hm2，相对规模潜力89.01 %，单位土地经济潜力5010 元/m2。调查显示近3年供地的鞍山华川置业有限公司、新世界(沈阳)房地产开发有限公司、恒大地产集团(沈阳)置业有限公司等10个房地产项目未建成，配套基础设施不完善，因此挖潜的主要方向是短期内按规划用途安排用地项目，加速回迁房建设，确保按期入住，提高土地利用效率；利用老工矿区改造、棚户区改造、公租房、农民工进城购房、企业职工住宿、孵化空间建设等潜在需求，消化商品房和保障房库存。下一步应探索进城落户农民对土地承包权、宅基地使用权和集体收益分配权的依法自愿有偿退出机制，控制新建设住宅开发强度与建设规模，加快棚户区和危旧房改造，将零星散布的住宅向居民小区集中，合理提高综合容积率，打破独户独院的粗放用地方式，鼓励建设一批理念先进、环境优美、建筑环保、服务高端的现代地产项目，可使土地集约利用水平达到理想状态。

表3　评价区域城市集约用地潜力利用时序配置

4.2商业功能区

近期内土地集约利用潜力较大，绝对规模潜力1.14 hm2，相对规模潜力54.55 %，单位土地经济潜力1252 元/m2。调查显示区域内第一大道和海诺片区等临街商铺不论是规模潜力还是经济潜力都具有较大的挖潜空间，因此挖潜的主要方向是短期内加快第一大道、海诺片区、红岭家园、玉龙湾小区等临街商业网点招商，推进星级酒店和大型商超等项目开工建设，提高区域综合容积率，释放集约用地潜力。下一步应创新体制机制，鼓励创新创业，增加新的众创空间，吸引更多社会资本参与投资。突出地方特色，提升传统商业服务水平，释放改革红利，支持高端服务业发展，增加商业客流量和营业额，带动提升土地产出，实现该区域集约用地。

4.3工业功能区

短期内土地集约利用潜力较大，绝对规模潜力6.96 hm2，相对规模潜力77.16 %，单位土地经济潜力1636 元/m2。调查显示工业(物流)企业整体投资强度和产出水平达到国家级或省级标准，但是40 %的工业功能区处于中度利用水平，企业厂房、办公楼基本是1～2层低矮型建筑，部分企业厂区内部预留地面积较大。因此挖潜的主要方向是短期内加快标准厂房、智能车间的建成使用，加大厂区内部预留地开发力度，合理利用地上与地下空间。下一步土地集约利用模式应以结构调整为主，围绕存量挖潜、土地置换和立体空间利用等予以确定。通过执行高标准建设用地使用指标、拆违控违，收回低效用地、“腾笼换鸟”等措施，实施建设用地总量和强度双控制。要保障新产业新业态及大众创业万众创新用地需求，支持高新技术产业、物流仓储等互联网经济带动性强的产业项目落地，把握鞍山市运用“互联网+”推进智慧城市建设的契机，鼓励利用工业厂房、仓储用房等存量土地发展电商产业平台，合理规划布局电子商务物流仓储用地，引导现有快递企业、电子商务仓储企业及其他社会资本参与电子商务仓储设施投资建设或再利用。推进人工智能、智能穿戴、智能家居、虚拟现实项目招商，引进一批有产业带动优势、技术领先优势和协作配套能力的大企业，实现项目引进的提档升级，打造产业特征明晰、产业链条完整、骨干企业突出的光电子产业基地。

4.4行政办公功能区

短期内土地集约利用潜力较大，绝对规模潜力1.61 hm2，相对规模潜力72.52 %，单位土地经济潜力1783 元/m2。调查显示该功能区集约利用水平较高，仅鞍山科技局片区仍有挖潜空间。因此挖潜的主要方向是短期内实施严格的节地、节水、节能、节材标准，提高区域综合容积率。下一步区域规划应与政府机构改革、提高管理服务效能相结合，整合区内政策、资金、人才、技术、房屋和服务资源，提升服务能力，降低企业成本，形成经济合理利用土地、高效集中行使职能的集约管理模式。

4.5教育功能区

短期内土地集约利用潜力较大，绝对规模潜力56.95 hm2，相对规模潜力60.48 %，单位土地经济潜力1108 元/m2。调查显示鞍山市第一中学和辽宁科技大学软件学院均有二期工程在建，因此挖潜的主要方向是短期内加快完成学校改造，提高土地利用率。下一步应注重优势专业、品牌专业和特色专业的创建，支持企业建设技术中心、研发中心，为企业搭建服务平台、合作平台，帮助企业和创业者与高校、科研院所、专业服务等机构结成联盟，以教育、科技和创新为依托，加强技术创新体系，升级研发手段，依靠创新驱动做强供给力，助推企业在新能源、大功率激光器、生物识别、手机和平板电脑、大数据、半导体、汽车电子、LED、智能制造等产业上创新发展，整体打造具有生态环境良好、高新人才济济、文化氛围厚重等特质的教育功能区，为高新区建成融科学、技术和生产为一体的高科技聚集区奠定基础。

4.6其他功能区

近期内土地集约利用潜力较大，绝对规模潜力5.59 hm2，相对规模潜力72.50 %，单位土地经济潜力773 元/m2。调查显示第三医院片区、汤河净水厂片区、供电公司片区均有二期工程在建，因此挖潜的主要方向是近期内按规划建成投入使用，提高综合容积率和建筑密度。下一步应统筹基础设施用地供应，强化公共服务，关注民生需求。严格执行《鞍山高新技术产业开发区控制性详细规划》，大力实施国土综合整治，突出互联互通基础设施建设，提高水、电、气、路等基础设施水平。加大景观带水系、绿化、亮化工程、湿地公园建设投入，增加分散小块绿地、屋顶绿化、垂直绿化等多种形式绿地面积。发挥财政资金撬动功能，创新公共基础设施投融资体制，推广政府和社会资本合作模式，对接国内高端医疗机构，引入先进诊疗资源，进一步改善医疗环境质量。发挥其他功能区在供水、供电、医疗卫生等方面的支撑保障功能，促进区域协调发展。

5结语

高新区的居住、商业、工业、行政办公、教育和其他功能区已初具形态，在鞍山市经济社会发展中起到了支撑和拉动作用。但是土地集约利用是一个循序渐进的动态过程，展望“十三五”，高新区集约发展仍有很长的路要走。因此，要做好顶层设计，围绕土地可持续利用，研究制定“集约发展”的整体规划和路线图，根据高新区的环境承载能力、现有开发强度和集约用地潜力，统筹谋划人口分布、经济布局、国土利用，明确不同阶段功能区战略目标、主要任务、实施重点、关键技术和保障措施，确定社会、经济和生态综合效益最优化的土地集约利用模式，推进高新区形态开发、 功能开发和核心竞争力的打造，建成“产业高端、资源节约、生态环保、宜业宜居”小而美的高新技术产业开发园区。

参考文献：

[1]吴旭芳.开发区土地集约利用的问题探讨[J].中国土地科学,2000,14(2):17～21.

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[8]中华人民共和国国土资源部.建设用地节约集约利用规程[R].北京：国土资源部，2008.

[9]何芳,吴正训.国内外城市土地集约利用研究综述与分析[J].国土经济,2002,35(3):35～37.

Empirical Research on Potential Measurement of Intensive Land Usein Urban Development Zone——TakingAnshan High-tech Industrial Development Zone as an Example

Yu Qingfeng

(AnshanSurveyandDesignInstituteofLandandResources,AnshanLiaoning114002)

Abstract:Development zone is the important growth pole of national and local economic growth, and intensive land use is the foundation of existence and development of development zone. But many problems such as land use,industrial layout and environmental protectionstill exist.Taking Anshan High-tech Industrial Development Zone as an example , combination of qualitative analysis and quantitative evaluation method was adopted to grasp the city development zone land intensive utilization potential condition.This article aimed to provide theoretical basis and technical supportfor the government to scientific deploy time series of city intensive land use potential and make intensive use of land policy.

Key words:city development zone; intensivelanduse; potential measurement; Anshan High-tech Industrial Development Zone

收稿日期：2016-04-05

作者简介：于清峰(1969—)，男，硕士，主要从事土地资源管理工作。

中图分类号：F301

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2016)10-0203-04