济源市森林生态效益补偿的现状分析

任军战, 卫 锋, 张向锋, 赵向荣, 常东东, 侯卫锋

(河南省济源市林业局，河南 济源 459000)



济源市森林生态效益补偿的现状分析

任军战, 卫 锋, 张向锋, 赵向荣, 常东东, 侯卫锋

(河南省济源市林业局，河南 济源 459000)

摘要：指出了森林生态效益补偿是各级政府依法对公益林营造、抚育、保护和管理进行补偿的法律制度。济源市从2009年开始享受中央财政森林生态效益补偿，结合这几年该市实施情况与该市林业、经济发展现状进行了分析，找出了其存在的问题，以便更好地实现森林生态效益的可持续发展。

关键词：森林生态效益； 补偿； 问题； 建议

1引言

济源市位于河南省西北部，总面积1931 km2，山区面积占88 %，人口70万人，在河南属于经济相对发达地区，多项经济指标增幅或人均水平居全省前列，城镇化率居全省第3位，城乡一体化实现程度居全省第2位，2015年生产总值494.4亿元，一般公共预算收入38.6亿元，城镇居民人均可支配收入26532元，农民人均纯收入14469元。

2济源市林业概况

济源市是河南省林业重点市，山岭区面积占全市总面积的80 %以上。市林业用地面积173.1万亩，其中林地面积119.8万亩，林木总蓄积量384.8 万m3，森林覆盖率44.39 %。2000年以来，济源市先后实施了退耕还林、天然林保护、自然保护区建设等一批国家重点林业生态工程，是河南省最早开始实施退耕还林的试点市之一，是天然林资源保护工程区，有两个国家级自然保护区，市区北部是河南太行山猕猴国家级自然保护区，南部是小浪底库区、河南黄河湿地国家级自然保护区，生态区位非常重要。

3济源市国家级公益林区划及补偿现状

3.1区划情况

根据《国家级公益林区划界定办法》，济源市共区划界定国家级公益林774100亩，涉及5个国有林场和9个镇1个集聚区，全部位于天保工程区内，按权属分：国有361349亩，非国有412751亩；按区位分江河两岸(沁河)9407亩，国家级自然保护区(河南太行山国家级猕猴自然保护区)453555亩，小浪底水库241231亩，荒漠化和水土流失严重地区69907亩；按地类分有林地541354亩，疏林地2636亩，灌木林地224630亩，未成林地5480亩；按保护等级分，一级453555亩，二级310773亩，三级9772亩。

3.2补偿发展过程

我国2001年开展了森林生态效益补偿试点，2004年正式建立中央财政森林生态效益补偿基金，补偿范围扩大到全国，标志着我国森林生态效益补偿基金制度的实质性确立。济源市是天保工程区，2009年才正式启动森林生态效益补偿，补偿面积38.05万亩，其中国有31.15万亩，每亩补助4.75元，非国有6.9万亩，每亩补助4.75元(仅为管护补助)；2010年补偿面积维持不变，非国有部分提高了补偿标准，第1次有了农户经济补偿。2011年开始，该市的补偿面积一直维持在59.05万亩，其中国有17.8万亩，非国有41.27万亩。2013年再次提高了非国有部分的补偿标准。历年的补偿标准及面积，详见表1。

2009～2015年，7年共下达中央财政森林生态效益补偿资金3467.9万元，国有736.6万元，集体2731.3万元，其中用于农户经济补偿1472.05万元，受益农户14691户。

3.3补偿资金分配

根据《河南省森林生态效益补偿基金实施意见》的通知(豫财农〔2011〕138号)的规定：集体和个人所有的公益林补偿标准为10 元/(亩·年)，其中公共管护支出0.25 元、公益林建设支出1.75 元、护林员的劳务补助4 元、农户经济补偿4 元(2013年后提高为9 元)；农户经济补偿，按当年该村(组)的总人口(或股份)均分到户。

3.4补偿现状

国有国家级公益林36.1349万亩，其中13.58万亩纳入天然林资源保护工程二期补助范围，17.8万亩纳入中央财政森林生态效益补偿基金管护补助范围，尚有4.7549万亩国家级公益林未享受任何补助。

非国有国家级公益林412751亩，2011年开始享受中央财政森林生态效益补偿，涉及9个镇和1个集聚区。

以2013年度为例，河南省下拨济源市中央财政森林效益补偿基金总额为693.4万元，国有84.6万元，非国有608.8万元。用于公益林护林员劳务支出为236.3万元,其中国有71.2万元，非国有165.1万元；用于农户经济补偿371.4万元；用于公益林建设项目85.6万元，其中国有13.4万元，非国有72.2万元。

3.5发放形式

根据《河南省森林生态效益补偿基金实施意见》的通知(豫财农〔2011〕138号)的规定：农户经济补偿，由乡级林业管理机构或管护单位组织村、组逐一落实后填报兑现底册，经县级林业主管部门审核同意后，报至县级财政部门。县级财政部门根据林业主管部门提供的兑现底册，组织乡级财政所在村、组为单位，在村、组所在地进行公示，公示期不少于7 d，对公示无异议的经济补偿拨至农村信用社等金融部门，由金融部门按照兑现底册以“一折(卡)通”的形式，及时、足额打入存折(即视同兑现到位)。济源市在发放过程中，严格按照文件精神，实行“村组造表，乡镇审核，回村公示，部门监督，全市统一，一卡到账”的原则，由各村、组造表，乡(镇)政府审核，在村里公示后，报林业局、财政局审查，全市统一汇总后，财政部门将资金拨付到银行涉农资金账户，最后由银行将资金一次性发放到农户的“一卡(折)通”账户上。通过这种方式，有效减少了中间环节，压缩了发放时间，做到了全市统一，避免了资金挤占、挪用，确保了中央财政森林生态效益补偿金直达农户手里。

4济源市森林生态效益补偿实施中的问题分析

我国森林生态效益补偿制度经过一个曲折而漫长的发展过程，正朝着健全机制，完善政策，提高标准的方向发展。然而，由于这一制度本身的复杂性，实践中仍存在着如下诸多问题。

4.1补偿范围小

根据2007年济源市森林资源规划设计调查(即二类调查)结果，济源市共有林业用地面积173.1万亩，其中生态林公益林面积160.57万亩，但该市目前享受补偿的面积，仅限于国家级公益林77.41万亩。《长江上游、黄河上中游地区天然林资源保护工程二期实施方案》规定:”属于地方公益林的，主要由地方财政安排补偿基金”, 但该市的地方公益林还没有得到补偿。

4.2补偿标准低

济源市集体与个人所有的国家级公益林41.27万亩，涉及9个镇，82个村，14691 户，2013年补偿标准提高后，农户经济补偿每亩9 元，户均每年补助仅253 元，且差距非常大，分布极不均匀，最少的户只有2.7 元，户均小于100 元的占到61.5 %，详见表2。因资金太少，甚至出现部分农户，拒绝配合领取补助的情况。

表2　济源市2013年度国家级公益林生态效益补偿分布统计

从总量来看，补偿并不少，但由于涉及范围广，户数多，均分到户，数量实在太小，对他们来说可以说微不足道，根本起不到因不能采伐、经营而弥补经济损失的意义和作用。同时，根据《国家级公益林管理办法》“一级国家级公益林原则上不得开展生产经营活动，严禁林木采伐行为”，限制了林农的正常生产经营活动，从林地上得不到任何经济效益，仅靠国家补贴弥补不了其经济损失，林区部分群众对此意见也很大。

4.3补偿标准不够科学

森林为社会提供了无偿的生态服务，理应得到应有的补偿。但是，目前补偿标准缺乏科学的定量依据，2009～2013年的5年中，集体和个人所有的国家级公益林补偿标准，从每亩5元，到10元，到15元，体现了动态的增长机制，但补多补少，完全靠国家行政力量的推动，缺乏制度和依据，具有很大的不确定性。此外，补偿标准太单一化，没有根据公益林级别的不同、地类的不同、区位的不同、生态效益的不同等，制定不同的补偿标准，造成了新的不公平现象。

4.4保护与发展的矛盾突出

森林资源的保护，最终目的是维护和改善生态环境，促进国民经济持续健康发展。生态环境改善，生态效益受益的范围不仅仅是当地，受益的是该市、该省，甚至是全国，但地方政府、工程区的林农因执行国家政策、保护生态环境，并没有带来直接的经济效益。我国天然林资源保护工程二期“四道省”考核，全部强调的是地方政府的责任与义务，缺少利益补偿机制。另外，《国家级公益林管理办法》规定：“禁止在国家级公益林地开垦、采石、采沙、取土，严格控制勘查、开采矿藏和工程建设征收、征用、占用国家级公益林地。除国务院有关部门和省级人民政府批准的基础设施建设项目外，不得征收、征用、占用一级国家级公益林地”，这些生态红线的划定，使地方工业发展空间受到了极大的限制，给地方经济发展造成了较大的影响，但国家层面没有为地方出台优惠的政策。这样的局面如果长期维持，将严重影响地方政府在公益林保护方面的积极性，不利于可持续发展。

5结语

近年来，天然林资源保护工程的实施，森林生态效益补偿制度的建立，为济源市生态环境改善、林区稳定、林农增收起到了积极的推动作用，但是也还存在着诸多问题，还需要进一步完善与改进，从中央层面上讲，怎么统筹协调中央与地方、东部与西部、上游与下游、政府与林农等各方在保护与发展上的关系，促进这一补偿制度更加成熟，还有诸多工作要做。

参考文献：

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[5]国家林业局.国家级公益林管理办法[S].北京：国家林业局，2014.

[6]河南省林业厅.河南省森林生态效益补偿基金实施意见[S].郑州：河南省林业厅，2011.

收稿日期：2016-03-31

作者简介：任军战(1974—)，男，高级工程师，主要从事天保退耕工程相关工作。

中图分类号：S718.56

文献标识码：A

文章编号：1674-9944(2016)10-0160-03