谨防农地股份合作中的农民权益受损

王万江+++解安

【摘要】农地股份合作制是我国农地改革中基层自发的探索与创造。在其运行过程中，出现了农民权益受损的问题，应通过完善农地股份合作的法律法规、转变基层政府职能、健全农地股份合作社治理机制、完善农村社会保障体系、提高农民维权意识和能力等途径，保障农民权益。

【关键词】农地股份合作制 农民权益 保障 【中图分类号】F321.1 【文献标识码】A

农地股份合作制运行中农民权益受损的突出表现

经济收益权受到损害。农地股份合作制推行后，由于资金、技术等的缺乏，造成我国农民与工商企业地位的不对等，使得农民土地股份折价低，从而挤压了农民收入增长空间。农业属于高风险行业，如遇自然灾害、恶劣气象条件及市场波动等情形，工商企业将严重亏损甚至破产，股份分红不能及时到位，较为弱势一方的农民经济收益受到的影响更大。此外，农地股份合作社管理人员如果产生道德风险，或其经营失误，也会损害入股农民的经济收益。

民主权利受到侵害。一是农民的生产经营自主决策权缺失。一些地方政府在政绩冲动、资本逐利驱动下，借农地股份合作之名，强制调整、收回农民承包地，或强迫农民长期出让土地承包经营权，造成部分农民失去农地入股的自主决策权。二是农民参与民主管理合作社事务的程度偏低。农民在章程制订、股权设置、股红分配等方面话语权较弱。三是一些合作社日常管理混乱，财务不透明，侵害了入股农民的监督权利。

社会保障权益受到损害。农地股份合作后对农民劳动力的内生消化有限，多数农民成为隐性失业人口。部分涉农企业为在短期内获利，或过度使用土地，或大量使用化肥和农药，从而使耕地土壤肥力下降，造成了土地不同程度的污染，留下土地难以复耕的后遗症。这些耕种的急功近利及破坏性的开发，使农民的社会保障权益受到损害。

农地股份合作制运行中农民权益受损的主要原因

法律制度缺位。首先，现行法律未明确土地集体所有的产权代表和执行主体，造成农民土地所有权虚置，基层政府因而能够占据和支配土地所有权契约中的不完备空间，侵害农民权益。其次，农地股份合作社的法人地位不明确，限制了合作社的经营活动，农民的合法权益难以得到有效保障。最后，现行《合同法》等法律中对土地入股合同与当事人的法律责任都无明确的规定，以致司法解决纠纷面临的难度和成本加大。当产生纠纷时，农民往往由于法律救济难以获得，导致权益受损。

基层政府履职失当。一方面，个别乡村干部强迫农民以承包地作价入股，甚至直接充当农地股份合作的主体，侵犯农民决策自主权。另一方面，基层政府往往倾向于迁就投资企业的意愿，以行政权力的不当干预来压低土地使用权作价，损害农民的经济利益。此外，在农地入股的各个流程中，均不同程度存在政府服务缺位现象，导致农民在农地股份合作的利益博弈中更显劣势。

农地股份合作社内部治理机制存在缺陷。在现实中，村社组织和农地股份合作社政经不分，致使村干部的行为缺少监督和制衡，出现以权谋私、公权私用等行为，导致入股农民分红偏低，农民的管理权利受到侵害。此外，激励和约束机制的缺失，容易使经营管理者失去工作热情，也容易使合作社滋生腐败、出现谋取私利等现象，

农民对其合法权益的自我保护不足。第一，农民的法律知识较为欠缺，维权意识不强。许多农民不了解国家和地方出台的保障农民权益的政策法规，更不清楚承包经营权的性质和重要性；面对乡村干部的不正当干预，甚至合法权益遭受侵犯时，多数农民采取消极忍让态度。第二，农民参与意愿不高。在合作社做出重大决策时，部分农民随意放弃其拥有的选举、监督等权利，从而丧失了通过有序参与合作社公共事务的决策及实施来维护自身权益的机会。

完善农地股份合作制运行中农民权益保障的基本路径

完善农地股份合作相关法律制度。一是以“确权”为基础，适时修订《物权法》等相关法律，赋予农民清晰完整的土地产权，保证农民对土地的占有、使用、收益、处置等权利，形成农民对权利收益的稳定预期。二是尽早修订《农民专业合作社法》，将农地入股纳入其调整范围，重点解决好农地股份合作社的主体性质、基本功能、内部治理结构、土地承包经营权的权属变化对股份合作的影响等问题，为合作社的发展提供法律依据。三是鼓励各地出台农地股份合作社的地方性法规，或在其配套规范性文件中补充、完善农地股份合作社的特殊规则。

转变基层政府职能。一是尊重农民的入股意愿，让农民获得更多的选择空间，做出最有利于自己经营的决策。二是在农地股份合作运行中加强服务与指导，提供政策指导、财政扶持、技术培训等多方位服务。三是完善农地股份合作制纠纷处理机制，对农民的相关权益进行全面、系统的确认，及时化解农地股份合作制运行中的矛盾纠纷。

健全农地股份合作社内部治理机制。首先优化农地股份合作制企业的治理结构，增强合作社内部民主决策和民主管理力度。充分发挥农地股份合作制“一人一票”民主决策机制的作用，保障入股农民有充分的知情权、参与权和决策权。其次提升农地股份合作社管理水平。聘请专职经理人，负责合作社的经营管理。同时建立有效的激励——监督机制，使职业经理人所获收益与承担的风险挂钩。

完善农村社会保障体系。第一，强化产业融合发展，延长农业产业链和价值链，拓宽农民增收渠道。第二，对土地入股后产生的农业隐性失业人口提供创业培训、小额信贷扶持，使农村剩余劳动力实现稳定转移。第三，扩大养老金制度的覆盖面，将入股农民吸收进城镇居民养老保险范围内，减少入股农民的后顾之忧。第四，探索建立有效的土地入股保证金制度和土地流入股险基金制度，防止企业破产而损害农民利益。

提高农民维权意识和能力。基层政府应加强对《农村土地承包法》等涉农法律法规的宣传，提高农民的法律意识和法律素质，鼓励农民通过法律手段来预防和解决权益受侵害的问题。同时，农民也应养成学习的习惯，通过学习提高自身的文化素质和专业知识，掌握一定的谈判能力，实现真正意义上的农民合法权益的自我保护。

（作者分别为贵州医科大学社会科学部副教授，清华大学高级访问学者；清华大学马克思主义学院教授、博导）

【注：本文为北京市社会科学基金“土地股份合作制是集体土地所有制重要实现形式——以京郊为例”的阶段性成果，课题编号：14KDB011】

【参考文献】

①肖亚歌：《农村基层党组织建设与村域经济发展的关系》，《人民论坛》，2013年总第426期。

责编/张夏梦 刘芋艺（实习） 美编/于珊