民办非企业单位的法律属性和监管特点

2016-07-14徐州市工商局卜庆行

中国商论 2016年13期

关键词：民办非许可单位

徐州市工商局　卜庆行

民办非企业单位的法律属性和监管特点

徐州市工商局卜庆行

摘要：随着社会主义市场经济体制的建立和完善，人们对精神文化的需求日益增长。越来越多的公民、组织和其他社会力量投身到教育事业、科技事业、文化事业等社会公益事业和精神文明建设之中，改变了传统的国家单独兴办教育、科技、文化等事业的局面。

关键词：非企业单位法律监管

民办非企业单位的应运而生，顺应了社会主义市场经济发展的客观需要，在社会各个领域发挥着其他社会组织所不可替代的作用，具有广泛的社会性，满足了人民对物质文化生活的不同需求，在经济、科技、教育、文化、卫生以及其他社会事务方面发挥了一定的积极作用，是对传统国家主办社会公益事业的有益补充，丰富和完善了社会主义市场经济的内涵。民办非企业单位是改革开放的不断深入的新生事物，其不断发展的过程也需要正确的引导和管理。虽然，国家一些单行的法律或者行政法规对民办非企业单位有规范性的条款，但在立法理念和法理上民法理论没能给予应有的重视，对涉及某一领域的民办非企业单位的管理尚缺乏系统的制度和规范，往往将其与国家兴办的事业单位一并规范，无法体现民办非企业单位的个性特征。比如民办非企业单位的主体资格、权利能力、责任能力等法律属性没有系统的明确规定。而且，不同的法律、行政法规之间互不关联，对于民办非企业社会组织提供社会服务活动的行为标准、服务规范、收费标准如何进行统一、协调的指导，纳入法制化的规范尚待完善。

1　民办非企业单位是社会组织结构中的一部分，其设立有法可循，非营利性是其本质特征

民办非企业单位是根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定，由企业事业单位、社会团体和其他社会力量以及公民个人利用举办的社会组织，从事非营利性社会服务活动，其目的是向社会提供最广泛的服务，最大限度地满足人民群众不同领域、不同层次、多样化的生活需求。民办非企业单位不是企业，更不是经济组织，是不具有企业特性和特点的社会服务组织。它具有民间性、社会性、公益性和非营利性特性，其行为特征是体现在提供社会公共服务的公益性为宗旨，追求最大化的社会服务公益性和主动承担社会服务的责任为目标。

首先，《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定了民办非法人企业单位设立所具备的法定条件。而企业作为一种组织是以“投入资本赚取利润的经济组织实体”，具备两层意思：一是经营性，即根据投入产出进行经济核算，获得超出投入的资金和财物的盈余，其经营的目的是追求营利性；二是反映企业是具有一定经营性质的实体，即有法定的经营范围和对财产处置的自主性。无论是民营经济组织的企业，还是国有独资、国有控股企业，都受《中华人民共和国公司法》、《公司登记管理条例》及相关法规约束。《民办非企业单位登记管理暂行条例》的法规体系与企业登记条例法规体系有着本质的不同，该法规体系的不同决定了民营经济组织和民办非企业单位组织性质的不同，民营经济组织是营利性组织，它的属性为社会经济组织范畴；而民办非企业单位，是非营利性的社会组织，其属性为社会公益组织范畴，是对社会公益事业和组织的补充完善。

其次，民办非企业社会组织的非营利性是民办非企业单位的本质特征，从设立之日就承担了组织角色的社会责任和社会义务，不断满足社会服务对象对社会公共服务的需求，为社会提供最广泛的社会公益服务，履行社会公益职能，促进公共社会事业的进步与发展。民办非企业单位的开办资金取向非常广泛，既可以是热心于公益事业者的出资，也可以是政府的资金资助、公益项目支持、承接政府转移的职能和政府购买服务。同时，既可以接受社会各界以及国外资金的捐赠和赞助，也可以享有国家对其事业的发展所给予的鼓励和扶持的税收优惠政策。如民办的养老机构等均可以享受政策的优惠支持。而民营经济组织是以营利为唯一目标特征，是建立在经济利益关系基础上的，其目的是通过追逐利润的最大化来实现出资人和利益相关者的价值取向。民营经济组织投资的资金来源主要来自于投资者自身的积累和商品运作的收益，它既不能接受政府的资助和社会的捐赠，也不能承接政府行政体制改革后政府转移的职能，更不能享有国家对从事社会公益事业组织的税收政策的优惠。

最后，民办非企业单位社会组织的民间性质，决定了它不像事业单位那样由国家统一组建、统一控制，在管理体制上不受行政机关的领导，接受业务主管单位和登记管理机关的监督管理。

2　民办非企业单位的监管特点

首先，民办非企业单位根据《民办非企业单位登记管理暂行条例》的规定依法核准登记，主要通过登记管理、行业管理、业务管理、提供社会服务监督管理等监管方式。《民办非企业单位登记管理暂行条例》赋予登记主管方具备监管职能，其前置行政许可的社会服务型组织，所提供的社会性服务必须是在业务主管部门获得许可后方能向社会提供连续性的、最广泛的社会服务，不得在没有取得许可或超出许可的范围向社会提供服务。也就是说，行政许可的事项是限定其向社会提供服务的内容，不得在没有取得许可的前提下，或者超出许可的事项向社会提供服务。

其次，民办非企业单提供社会服务的非营利性特点，其依法建立法定的财务账目是详实记载向社会提供服务活动非营利性的财务资金运行轨迹。民办非企业单位根据其提供的社会服务收取最低成本合理的费用是法律允许的，这些费用是继续维持并扩展服务保障民营非企业正常发展必不可少的资金，也是有别于企事业单位的不同之处，排除了民办非企业单位不得以收取用于自身发展的最低成本相关的费用之外的费用，否则就构成了《民办非企业单位登记管理暂行条例》第二十五条禁止从事营利性经营活动所列行为。但是，民办非企业单位在实际提供服务的过程中存在有其名而无其实的现象，甚至利用民办非企业单位的优惠政策提供营利性服务并非法牟利。

3　民办非企业单位监管的法律依据

3.1徐州高德职业技术培训中心案例引发的思考

第一，该培训机构依法设立，具备民办非企业单位的法律属性。该培训中心取得业务主管部门教育局的许可，经民政部门的核准登依法取得民办非企业单位的法人资格，向社会提供计算机培训业务。第二，从该培训中心登记时提供的服务场所和实际操作场所的相关材料，以及该培训中心法定财务账所记载的固定资产类账目显示，均与实际举办的培训业务不符。既没有记载购进用于计算机培训的相关设备，也没有用于购买计算机培训的相关教材，那么，该培训中心如何向社会提供计算机服务的？调查发现，该培训中心网站对外发布的培训信息和要求参加培训的学员缴纳若干报名费知晓，该培训中心以行政主管部门的名义对外发布培训信息，兼行了主管部门的行政职能，所实施岗前职业技术培训，就是人们俗称的安全员、施工员、质量员、标准员、材料员、机械员、劳务员、资料员“八大员”培训，以及厨师、电焊工、月嫂等培训，不是计算机培训，实施培训的业务范围也不属于教育主管部门核准许可的业务范围。第三，从其法定财务账记载的民办非企业单位收入和支出费用的资金运行轨迹，应结转到“事业结余”科目上，核算事业结余及结转情况，年度终了转账后，该科目应无余额。然而，该科目年终余额却是年度总收入的三分之一，远大于其提供社会服务的最低成本价值，显然违反了《民办非企业单位登记管理暂行条例》不得营利的规定。

3.2徐州高德职业技术培训中心从事岗前职业技术培训的行为分析

第一种观点。该培训中心已经获得主管部门的行政许可，具备培训的资格。因为该培训中心是依法登记，是获得主管部门的许可后才从事岗前培训活动的。同时，该培训中心的网站发布参加培训学员的注意事项、收费标准、培训类型、考试时间、乘车路线等均有告知。而且，从该中心的财务账也显示根据法律规定取得收费许可，对收取的费用均缴纳了法定的税款，只是培训内容扩大了，行政许可需要进行变更登记即可。

第二种观点。民办非企业单位的设立需要前置审批，是根据获得许可的事项方可从事服务，不得没有取得许可的事项，或者应该取得许可而没有取得许可，或者超出行政许可的事项提供服务。该中心没有取得相关职能部门的行政许可，不得从事该岗前职业技能培训，否则就应该承担《民办非企业单位登记管理暂行条例》规定的法律责任。

第三种观点。首先，该培训机构网站发布的岗前技术培训信息是没有取得行政许可，不具备该项业务的培训资格，发布的培训信息和实际取得的行政许可资格不相符，而且是故意隐瞒重大事项，不能保障参训人员的权益，已属于虚假宣传，构成了消费欺诈。其次，民办非企业单位的性质是非营利性的是社会组织，即不以营利为目的。从其网站发布的培训内容和收取培训费资金的使用是否符合章程约定的事项，是否是从事非营利性社会服务活动收取的费用最低成本价值，该最低收费成本价值是否需要取得收费许可，该收费许可是否与企业同类培训机构的收费许可有别，否则是假借“提供社会服务”的名义，利用民办非企业单位的优惠政策变相牟利。

第四种观点。该培训机中心用网络信息平台并以行政主管部门的名义发布培训信息，要求相关人员到指定账户缴纳培训费，并在实施培训过程中向业务主管部门上缴“管理费”的行为，排挤了其他经营者的权力，构成了不正当经营行为，违反了《反不正当竞争法》第七条“政府及其所属部门不得滥用行政权力，限定他人购买其指定的经营者的商品，限制其他经营者正当的经营活动”的规定。即便是取得行政许可，其滥用行政权力限制其他经营者的经营，该行为就是不正当经营行为，凸显了谋利的经营特性与民办非企业单位的性质和宗旨相违背，其行为是以“民办非企业单位”之名，行经营牟利之实，不属于《民办非企业单位登记管理暂行条例》所规范的超范围经营法律调整范畴，而是属于应该依法取得经营主体资格后方可从事经营活动法律调整范畴。

该培训中心提供涉及建筑工程领域、产品质量安全、家政服务等不同行业、不同领域的技术技能培训的服务，而且收取的费用涉及特殊行业、特殊工种需要不同业务主管部门的行政许可方可进行技术培训，仅以教育主管部门的计算机培训许可进行岗前职业技术培训牟利的经营行为，构成了《无照经营查处取缔办法》第四条第(一)款“应当取得而未依法取得许可证或者其他批准文件和营业执照，擅自从事经营活动的无照经营行为”所列行为，以及限定其他经营者的经营等行为，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》第七条的规定，属于法律禁止的行为。