深化改革加快城乡建设用地增减挂钩政策创新推进城镇化发展

宋广伟

伊通满族自治县国土资源局

深化改革加快城乡建设用地增减挂钩政策创新推进城镇化发展

宋广伟

伊通满族自治县国土资源局

城镇化是国家提出的“十三五”社会经济发展战略重要组成部分，如何推进城镇化是摆在各级人民政府面前的重要课题。积极推进城乡建设用地增减挂钩无疑是落实城镇化重要抓手，是进一步优化城乡建设用地结构和布局，拓宽城镇化建设用地保障渠道的重要途径。因此，深化改革，加快城乡建设用地增减挂钩政策创新，突破政策性瓶颈，是破解城镇化土地供需矛盾的根本保证。

城镇化；城乡建设用地增减挂钩；深化改革；政策创新

城镇化是党中央新一届领导集体深化改革、加快调整经济结构、积极转变发展方式的重要举措。随着国际、国内经济发展进入新常态，如今的城镇化具有新的意义和内涵。

我国的社会经济发展城镇化应该说是必由之路。如何推进城镇化？是摆在各级人民政府面前的重要课题。国土资源部门，是各级人民政府的组成部门、办事机构，在推进和落实城镇化工作中，应积极发挥部门优势，起到政策、资源的协调保障和宏观调控作用，为城镇化作出应有的贡献。推进、落实城镇化从国土资源部门的角度来看，首先要保证城镇化建设的土地供应，没有土地资源的有力保障，城镇化就是空谈。那么如何在土地资源十分紧张的条件下保障城镇化的土地供应哪？加快政策创新、积极推进城乡建设用地增减挂钩，拓宽建设用地保障渠道是关键。

城乡建设用地增减挂钩，就是把现状适宜土地复垦的农村建设用地，复垦为农用地，利用农村建设用地减少的指标，在城镇规划区内，落实城镇新增建设用地的过程。落实增减挂钩能优化城乡建设用地结构和布局，提高土地资源节约集约利用水平，是促进城镇化发展的有效手段。

目前，我国落实城乡建设用地增减挂钩政策还在积极探索之中，有些政策性规定还过于死板和教条，形成了落实城乡建设用地增减挂钩政策瓶颈。比如利用农村工矿废弃地复垦落实城乡建设用地增减挂钩方面，还仅限于历史遗留、废弃工矿层面。只要不违背城乡建设用地增减挂钩的目的和原则，有利于推进和落实城镇化，就要积极突破政策瓶颈，形成宽泛的有利于落实城乡建设用地增减挂钩和城镇化发展的政策措施。只要第二次土地调查成果确认为农村建设用地的，无论是现有工矿还是历史遗留的工矿废弃地等都纳入城乡建设用地增减挂钩项目中来。要从法律法规、政策措施等方面深入研究探索，尊重民意，突破政策性瓶颈，为进一步拓宽建设用地保障渠道、推进城镇化发展奠定政策基础。

以伊通满族自治县为例，据全国第二次土地调查成果，伊通满族自治县城乡建设用地14689公顷，占建设用地总规模的69.2%。城镇建设用地仅占城乡建设用地的9.4%，可以说伊通的“土地城镇化率”很低，有很大的提升空间，对于推进城乡建设用地增减挂钩的潜力较大；伊通新一轮土地利用总体规划中，确定了城乡建设用地增减挂钩周转指标1050公顷，其中拆旧区550公顷，建新区500公顷。全部落实，可提高伊通土地城镇化率4个百分点；落实城乡建设用地增减挂钩不能搞一刀切，要因地制宜、实事求是。就伊通而言，可以先从工矿废弃地复垦利用入手。如何从法律法规和实施措施等层面探索出一条利用工矿废弃地开展城乡建设用地增减挂钩切实可行之路，突破政策性瓶颈，应从以下三个方面考虑。

一、无法追溯和确定复垦义务人不应成为落实工矿废弃地复垦利用的法律障碍

从理论上讲农村工矿废用地在第二次土地调查成果中，已确定为建设用地的，无论由谁来复垦，复垦后经过验收合格，都要进行地类变更登记，确定为农用地。也就是说变更后，县域内建设用地总规模一定减少了，农用地一定是增加了。基于此，如果不将拟复垦的工矿纳入城乡建设用地增减挂钩项目，其建设用地性质也会自然蒸发掉，造成建设用地指标的自然流失。应将适宜复垦利用的农村工矿用地纳入新一轮土地利用总体规划，确定为城乡建设用地增减挂钩项目周转指标。无论是义务人复垦还是其他单位复垦，均纳入拆旧区规划，其所腾出的建设用地指标依据规划用于城镇建新区。不应把有无复垦义务人和历史遗留废弃工矿作为限制条件。

二、在落实措施方面寻找突破口

依据《矿产资源法》第四章第三十二条第一款和《土地复垦条例》第二章第十条的有关规定，有复垦义务人的废弃矿山，在矿山生产或关闭后复垦义务人应按照矿山恢复治理方案进行恢复治理。但在规定的时间内，复垦义务人没有履行恢复治理义务，国土资源主管部门可依法向复垦义务人提出限期整改意见，拒不履行的，可依法提起诉讼。法院裁决后仍不能履行的，应确认为构成了无法追溯的事实。地方政府应授权国土资源主管部门将土地复垦保证金纳入城乡建设用地增减挂钩复垦区项目预算。

三、从实际出发，走群众路线，把群众意愿转化为城乡建设用地增减挂钩政策措施

土地复垦义务人、基层集体经济组织和广大群众有意愿参与城乡建设用地增减挂钩项目的，要给予积极鼓励和支持。落实城乡建设用地增减挂钩政策，要从实际出发，走群众路线，要了解和掌握基层意见、倾听群众心声。要把群众意愿转化为国家政策并落实到位、宣传到位、运用到位，提高政策落实的透明度。把尊重群众意愿，作为政策制定的基础和标准。政策从群众中来，再落实到群众中去，是有效推进和落实城乡建设用地增减挂钩政策的基本。

总之，只有不断丰富城乡建设用地增减挂钩政策内涵，才能不断推进城乡建设用地增减挂钩政策的落实。只有不断创新城乡建设用地增减挂钩政策，才能进一步促进城镇化发展。要不断地探索和总结，创造性的开展工作，落实重在行动，各级人民政府及国土资源主管部门、社会专家、学者在研究、探索和制定落实“城镇化”政策中，应把落实城乡建设用地增减挂钩政策放到突出位置，并不断的得到丰富和完善，相信我国的城镇化将会得到蓬勃发展。

［1］王世元.在“严格规范城乡建设用地增减挂钩等三项试点工作”视频会议上的讲话［N］.2012-07-13.

［2］国土资源部关于印发《历史遗留工矿废弃地复垦利用试点管理办法》的通知（国土资规［2015］1号），2015-08-03.

［3］吉林省人民政府办公厅关于印发《吉林省城乡建设用地增减挂钩试点管理办法》的通知（吉政办发［2015］59号），2015-11-16.

宋广伟（1965-），男，工程师，现就职于吉林省伊通满族自治县国土资源局，专业：土地管理，研究方向：土地规划管理。