解析城管执法与民生保障的冲突及解决

摘 要 城管执法与民生保障的冲突及解决指城市管理执法主体与相对人的基本生存权利、生活水平保障产生的矛盾及解决对策。在目前城管与民众的矛盾日益白热化的状况下，研究解决这个问题对构建和谐社会具有重要意义。当今城管与不同群体存在一定的生存利益冲突。此冲突存在观念，立法，执法，法院等因素。因此我们需要转变观念，执法人员应树立科学执法理念，相对人树立正确维权意识。同时立法机关加强立法建设，健全法律体系，出台相应法律。另外城管部门提高执法质量，做到科学执法。最后法院应降低立案门槛。

关键词 城管 民生保障 矛盾冲突

作者简介：葛自力，阜新高等专科学校，副教授。

中图分类号：D669 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-154-02

当前，城管执法冲突频发，暴力执法，执法不规范不文明，相对人的暴力抗法等管理问题突出。这不仅影响了城市管理秩序，破坏了政府和国家的形象，还损害了人民利益，使民众的基本生存权利得不到保障，严重影响社会稳定，激化社会矛盾，引起社会动荡。分析城管执法体制与民生利益冲突的主要表现和成因，可以为这一矛盾提供一个解决冲突的方向，指导城管部门合理合法执法，也有助于实现和谐社会的稳定与发展。

一、 城管执法与保障相对人利益的冲突

（一）城管执法与保障无照经营者利益的冲突

无照经营者是指未按照法律和法规规定取得许可审批部门颁发的许可证以及未向工商行政管理部门申请工商登记，领取营业执照，擅自从事经营活动者。此种相对人本钱微薄，设备简陋，一般在人行道，过街天桥上占道经营，不仅影响交通，还产生各种垃圾赃物，严重污染路面，损害了所在城市整洁文明有序的形象。

城管执法者的职责之一是维护市容市貌。在面对无照经营者时是坚决取缔。而无照经营者大多是外来流动人口，其生存面临着巨大挑战，大部分人都是靠做流动生意维持一家的生活所需。城管与无照经营者必然发生冲突。

（二）城管执法与保障在黑车市场经营者利益的冲突

“黑车”是指未经道路运输管理部门审批，没有在道路客运管理部门办理任何相关手续，没有领取营运牌证而从事有偿服务实施非法经营的车辆。黑车的出现，引发了诸多的社会问题。首先，“黑车”缺乏定期的检查维护，顾客生命安全得不到保障。其次，由于是非法营运，遇到执法人员检查，疯狂逃窜，极易发生交通事故。再者，“黑车”驾驶员身份复杂，极易发生偷盗、抢劫等恶性事件。最后，“黑车”运营成本低，扰乱了正常的客运市场价格秩序，造成对取得营运资格车辆的不公平。

城管执法人员取缔非法黑车是职责所在。然而城管执法者一旦对黑车相对人采取法律行动，停止其非法营运，就会引起相对人的不满情绪，甚至暴力对抗。

（三）城管执法与保障违章建筑者利益的冲突

随着我国城市规划建设的法制化与规范化，政府将建筑审批权纳入严格的规范化管理中。所有未经审批报建，违反《土地管理法》、《城乡规划法》、《村庄和集镇规划建设管理条例》等相关法律法规而建成的房屋，库房，设施等，都属于违章建筑。然而，部分相对人为了避开审批报建手续，或者隐瞒谋取不正当利益，直接开土动工。城管执法人员根据法律规定要强制拆除时，违法者会以各种方式阻挠城管的执法活动，矛盾和冲突就此产生。

（四）城管执法与保障其他相对人利益的冲突

城管执法权包括市政管理、公用事业管理、城市节水管理方面的全部处罚，园林绿化管理、环境保护管理、城市河湖管理、施工现场管理、城市停车管理、交通运输管理方面的有关处罚；旅游管理方面对无导游证从事导游活动行为的处罚权，其管理涉及到百姓生活的方方面面。城管执法人员对相应的相对人行使处罚权时，当相对人谋取不当利益被处罚时，冲突也就此产生。

二、 造成冲突的法律原因

（一）观念原因

1. 城管执法者思想观念落后：观念决定思路，态度决定高度。一是执法者的“官本位”思想。 他们以官为本、以官为尊。认为相对人需要绝对服从。二是执法者的“权力本位”思想。部分执法者认为在法律权利与法律义务之间，法律权力要优先于法律义务。缺乏公仆意识，服务意识。三是执法者“程序意识”差，部分城管执法者为了提高其所认为的效率，对简易程序一简再简，甚至自动省去必要程序。

2. 管理相对人的法律观念淡薄：城管执法的二维化。即一方面是城管执法人员，另一方面就是城管执法的相对人。由于双方各自站在自己的角度看问题，加之部分城管执法人员缺乏社会法制意识，是引起矛盾的又一重要因素。

3. 管理相对人对维权方式认识错误：一些相对人遇到执法人员要没收其财产或对其进行法律处分时，就会选择暴力抗法，阻挠城管的执法活动，运用不正当的维权方式进行维权，而不是运用法律工具来维护自己的合法权益。

（二）立法原因

1. 城管体系缺乏独立的法律法规：法律法规不完善就会导致城管执法的冲突。我国城市管理体制已发展了将近20年，到目前为止还没有一部专门针对城管执法的法律。城管执法仅根据《行政法》、《行政处罚法》、地方政府规章或者地方性政府文件等为依据。执法缺乏强有力的直接法律依据。

2. 立法技术落后：目前城管体系除缺乏相应的独立性法规之外，由于城管执法案件与事实具有多变性，因而也迫切需要相应的法律法规来行使行政职权，许多地方政府部门在出现执法盲点时临时制定法规，不科学，不合理，不规范。导致了城管执法的法律依据立法技术落后。

（三）执法原因

1. 城管执法方式方法欠科学：城管暴力执法是社会舆论最为关注的热点问题之一，近些年出现的城管暴力执法、相对人暴力抗法事件明显增多。部分执法人员暴力执法，这不但损害相对人利益，更易引发严重的社会矛盾，引起部分相对人对政府的仇视情绪。还有钓鱼执法，亦称圈套执法即执法人员在当事人无意犯罪的情况下引诱其做出违法行动的执法方式。导致城管与相对人的冲突升级。近年来，我国社会钓鱼执法事件频发。这种执法方式不符合法律程序，违背法律精神，已为社会大众所诟病。

2. 城管执法队伍素质能力有待提高：城管执法者的素质和文化水平低是影响执法效果的重要因素之一。有数据分析，城管执法者组成人员结构复杂，总体素质低。临时招聘占到50%，正式城管员工占比例不到30%。个别执法人员是小学文化，具有大学专科学历的比例还不到15%。同时由于城管人员的工作时间长，社会压力大，待遇又不高，队伍缺乏稳定性，其服务意识，公仆意识，形象意识都无从谈起。

三、 化解城管执法与民生保障冲突的对策及建议

（一）转变观念

1. 执法人员树立科学执法理念：城管执法人员在执法过程中要树立科学的执法理念。城管部门应该加强对城管人员的培训，摒弃“官本位”、“权利本位”等落后的执法思想，树立公仆意识，服务大众意识。以亲民，利民，爱民，富民为执法宗旨，做一名让群众信服，让政府骄傲的城市管理人员。

2. 增强执法相对人的法律意识：增强相对人的法律意识，是减少城管与相对人矛盾的重要举措。政府可以通过加强普法宣传力度，可以通过普法讲座，发普法宣传单等方式在全社会形成知法懂法守法的氛围。

3. 相对人要建立依法维权意识：相对人在受到城管执法人员侵害其合法权益时，应当树立正确的维权意识，寻找正确的法律途径维护其合法权益。可以使用行政救济的手段提起行政复议、行政诉讼或者向政府监察行政系统的监察部门申诉。相对人树立了正确的维权意识，一方面可以让相对人自动依法维权，另一方面，也加强了执法人员与相对人的交流，避免在执法中的矛盾冲突。

（二）加强立法建设

1. 立法部门出台专门性法律：立法部门应尽快制定一部全国统一的城市管理法律。出台专门性法律或行政法规，使城管队员执法时有法可依。明确城管部门在国家的法律地位，脱离地方雇佣军的尴尬局面。在出现执法问题时，能找到确切的责任主体。另外，统一的法律规范在一定程度上限制了城管的自由裁量权，使其执法更加透明。

2. 提高立法技术：在执法人员出现执法盲点时，不可因为时间紧迫而忽略立法细节，我们要深入基层，倾听执法人员与群众的呼声，实事求是地研究制定规章制度。

（三）提高执法质量

1. 执法人员坚持依法科学执法：城管执法人员在执法过程中应坚持依法科学执法。以人为本，做到以理服人，以法服人，以德服人。在执法过程中重视群众的呼声，了解群众的需要，做到法为民所执，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。在遇到部分相对人暴力抗法时，对相对人采取的措施必须符合程序性规定。

2. 提高执法人员的素质：

首先，加大对城管执法人员的素质培训，不定期开展对执法人员的思想品德教育，加强依法行政，依法执法的法律意识。

其次，提高城管人员的入职门槛。根据不同职能，不同地区的需要，合理制定应聘人员的学历文化要求，提高城管执法人员整体素质。

最后，城管内部需要制定一套对执法人员的严格的奖惩制度，不定期对其执法质量进行考核。例如可以在民众中进行年度满意度调查，作为年度考核的指标等等。

（四）法院降低城管执法案的立案门槛

法官在立案方面有一定的自由裁量权，针对部分根据法律规定可立可不立案的城管执法案件，立案机关应尽量为相对人提供行政救济的手段，让相对人有更多的讨回公道的手段与途径。通过提高城管执法案的立案率，可以缓解当前愈演愈烈的城管与相对人的冲突。也是解决城管执法与暴力抗法矛盾发生的一个重大举措。

随着我国法制化进程的不断推进，群众法律意识、维权意识的不断增强，城管执法队伍素质的不断提高，相信一定能够解决目前执法人员的执法困境，缓解两者之间的矛盾。同时我们也要认识到解决这两者的冲突也不是一朝一夕可以做到的，冰冻三尺非一日之寒，我们还有很长的路要走。但只要我们坚持走正确的方向，就一定能解决好这个矛盾，推进社会主义精神文明建设步伐。由于笔者学术水平有限，对城管执法与民生的冲突的研究也只是蜻蜓点水，更深一步的研究还要待更多的学者进一步研究。

参考文献：

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