人大立法三十六年回顾

摘 要 改革开放以来，全国人大及其常委会立法数量和立法速度都有较大增长。在通过法律的方式上，呈现由立法为主转向修法为主的趋势。改革初期通过的法律中，大部分现已失效。随着法治建设的发展和深入，立法经验和立法技术得以积累，继而使法律的有效率逐步增长。法律有效率的增长加强了法律的稳定性和可预见性，是法治进步的体现。然而，值得注意的一个问题是，在人大三十六年的立法活动中，立法步伐整体上是落后于政治改革的。也就是说，这些年来，推动立法活动的动力来源是国家的改革。在事实层面，法律，一直被当作改革的工具在发挥作用。行政引导法律不应该成为常态，法律亦不该成为政治的附属，成为实现变革的工具。法治本身，即是目的。

关键词 改革 人大立法 法治

作者简介：黄彬，华东政法大学。

中图分类号：D920.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）02-011-03

党的十一届三中全会在决心加强经济建设的同时，制定了加强民主建设与健全法制发展的战略方针。从此开始，法治建设积极与改革发展齐头并进。经过实践检验的经验和政策，通过法律制定的形式得以固定下来。

受我国立法体制决定，人大立法在我国的立法活动中扮演着重要的角色。这其中，处于立法核心地位是全国人大和全国人大常委会，在我国的立法活动中发挥主导作用。所以，本文将论述对象限定为全国人大及其常委会的立法活动。

一、人大36年立法数量分析

（一）立法数量（表1和图1①）

自1979年以来，至2015年底，全国人大及其常委会共制定法律582件（含决定），其中新制定法律272件，修改法律310件。从表1和图1中，可以直观了解到近36年全国人大及其常委会制定法律的基本情况。

自1979至1982年间，由全国人大及其常委会颁布的法律为34件，年均8.5件，其中新制定23件，修改11件；1983-1992年，全国人大及其常委会共颁布法律110件，年均11件，其中新制定89件，修改21件；第三阶段1993年-2002年，全国人大及其常委会共颁布法律196件，年均19.6件，其中新制定101件，修改95件；2003年-2015年，全国人大及其常委会共颁布法律242件，年均18.6件，其中新制定59件，修改183件。

其中，第三阶段的立法数量较第一第二阶段显著增加。出现这种现象的原因有两个。首先，党的十四大于1992年召开，建设社会主义市场经济体制的方针正是在这次会议中被提出。随后，在“市场经济就是法制经济”的思想主导下，关于市场的立法工作逐步开展起来。这十年间，约有三分之一的法律直接涉及完善市场法制。其次，为加入世贸组织，按照国际通行规则和世贸组织的基本要求，我国对与对外贸易有关的法律进行了修订完善，从而使我国对外贸易法律与国际接轨。②

宏观上看，通过法律数量整体呈现上升趋势，这反应出我国立法速度在加快。

（二）新制定法律和修改法律各占比例（图2）

图2显示的是每年通过法律中新制定与修改法律的比例，直观的结论是修改后通过的法律所占比例呈增长趋势。其中，1979- 1982年间，新制定和修改法律各占（0.676，0.324）；1983-1992年间，新制定和修改法律各占（0.809，0.191）；1993-2002年，新制定和修改法律各占（0.515，0.485）；2003-2015年间，新制定和修改法律各占（0.241，0.759）。新制定和修改法律的比例反应出新法产生的路径。如果比例大于0.5，则说明新制定法律数量大于修改法律数量，这时的新法产生路径是立法为主，修法为辅；如果比例小于0.5，则说明新制定的法律数量大于修改法律数量，这时的新法产生路径是修法为主，立法为辅。

1979-1997年间，每年新制定法律数量显著大于修改后通过法律数量（1982、1983年除外），这一阶段新法产生路径为立法为主，修法为辅；1998-2014年间，每年修改后通过法律数量大于新制定法律（2003、2005年除外），其中2000、2001、2004、2007、2008、2009、2010、2011、2012、2013、2014、2015年，修改后通过法律数量显著大于新制定法律（修改后通过法律数量比例超过65%）。通过观察这些数据，可以得到初步结论，我国新法产生路径，从立法为主，转向修法为主。这也从数据上印证了我国“修法时代”的到来，可以说，从2000年开始，修法的比重开始显著超越新制定法律比重，并在之后的年份一直占较高的比重。尤其是自2007开始，在全国人大及其常委会通过的法律中，修法所占的比重一直保持在60%以上，并逐年增加，至2012年，修该后通过法律占所有通过法律的比重超过80%，这种情况同样发生在2013年、2014年以及2015年。

二、人大36年立法效力分析（图3）

改革初期，和其他工作类似，我们国家的立法工作基本上也是“摸着石头过河”这样一种状态。具体而言，这种状态主要表现为两方面：一是颁布了如环境保护法、森林法等一批试行法律。（自1988年，再未颁布任何试行法律。这些试行法律现均已失效）；另一方面，法律形式多样，这段时间颁布的法律，有的称为法律，有的称为条例（如居民身份证条例、治安管理处罚条例），有的称为决定。

自1979年至1988年这十年中，通过的法律中，现行有效的不超过百分之三十，其余的大部分法律要么失效，要么被修订。1989年之后情况有变化，但变化不明显，这种情形一直持续到1998年。1999年通过的法律中，现行有效的法律比例超过通过总数的50%，剩余的部分被修订，失效法律数量为0。

在法治的建设和发展过程中，每部法律的当下状态都对应着三种处境中的其中一种——有效，失效，被修订。在通过的法律中，现行有效的法律所占的比例反映出法律和社会发展契合的程度。比例越高，意味着法律与当今社会的契合度越高；比例越低，意味着法律与当今社会的契合度越低。

1979年至1998年通过的法律中，现行有效的占相当少的比例，大部分法律被修改或失效。这与当时处于改革初期，社会变化急剧有关，也与法制建设初期，立法经验和水平不够有关。从1999年开始，现行有效的法律所占比逐渐增长，基本维持在50%以上。至2008年，比例超过90%，并持续到2015年。另外值得注意的是，1996年之后通过的法律，要么现行有效，要么被修订，再无被废止的情况。失效法律大多集中在1978-1995年通过的法律，这些失效的法律，其表现形式主要有两种：其一，试行法律，如森林法（1979试行）、环境保护法（1979试行）、企业破产法（试行）；其二，决定和补充规定，这些决定或补充规定由全国人大常委会通过，经主席令形式公告，如关于禁毒的决定、关于惩治侵犯著作权的决定。

三、人大36年立法的特征

（一）立法数量多、速度快

在过去的36年里，全国人大及其常委会共通过法律582件，约合每月通过1.35件法律。全国人大常委会于1987年进行了一次法律清理工作，其中涉及到新中国成立至1978年底制定的法律、法令。这次清理结果显示，1949年10月初至1978年底，由中国人民政治协商会议、中央人民政府委员会、全国人民代表大会及其常务委员会制定或批准的法律共134件，其中111件法律已经失效。与新中国成立的前三十年相比，改革开放36年来，由全国人大及其常委会制定和修改的法律多达582件，在立法数量和立法速度上都有大幅度提升。

（二）由“立主修辅”转变为“修主立辅”

从完整、科学的角度出发，立法不仅包括法律的制定，还包括法律的修改、法律的废止和法律解释等。然而在改革初期，由于既存的用以调整社会关系的法律少之又少，尤其是在“有法可依”的既定方针的指引下，立法工作显得尤为迫切。在这一阶段，重要的是完善社会主义法律体系，也就是说多立法。然而，在改革开放后期，尤其是现在，当社会主义法律体系已初步形成，立法数量、立法层次初具规模时，制定新法律已经不被放在突出位置，取而代之的是修改法律使之更好地调整社会关系这一重任越来越受到重视。

（三）制定法律的有效率呈升高趋势（有效率作为评价特定时间内制定的法律的当下存活率，可用仍有效的法律除以该年通过法律的总数，例如，截至2015年12月31日，1999年通过的20部法律中，现行有效的法律为12部，则截至2015年12月31日，1999年法律的有效率为60%）

随着改革的深入和法制建设的完善，法律的有效率正逐步提高。这种提高反映出法律与社会的契合度的提升。

出现这种现象的原因有三个：其一，社会是在不断发展变化的，通过法律的年份越晚，意味着适应当下社会情境的能力越强，表现出来的契合度也越高。其二，随着改革的深入，立法从“摸着石头过河”的状态中走出来，开始有针对性和前瞻性的立法。这种转变的具体体现就是自1988年以后，全国人大及其常委会就再没有颁布过试行法律，此外1991年七届全国人大常委会制定了第一个正式的立法规划。此后，从八届开始，每届全国人大常委会在届初制定五年立法规划已成为一种惯例。其三，随着法治建设的推进，人大及其常委会积累了立法经验，提高了立法的水平和质量，法律的存活率从而得以提高。

（四）改革影响政策，政策推进立法

新中国成立后的一段时间，国家的治理方式主要是依靠政策而不是法律治理。这导致了在许多官员的认识中，政策的地位远远高于法律。这种认识一直持续到改革开放初期。在改革开放最初的一段时间，在国家治理过程中发挥极为重要作用的不是法律，而仍是政策。1979-1992年间，全国人大及其常委会制定和修改法律144件，年均10.29件；1993-1997年间，八届人大制定和修改法律103件，年均20.6件；1998-2002年间，九届人大制定和修改法律93件，年均18.6件。这与1992年改革开放进一步推进，1996年中央提出依法治国方略，1999年依法治国入宪有着直接的关联。

可以看到，政策的推动是立法的先导，法律和政治密不可分，立法在一定程度上是政治国家推动的。而国家推动立法的原本期望是希望法治为改革服务。

四、结论

（一）立法速度应放慢

在过去的36年里，全国人大及其常委会共通过法律582件法律，约合每月通过1.35件法律。如果加上数以万计的地方性法规、行政法规和部门规章，我们面对的就是浩瀚的“法律海洋”。当我们面对着“法律海洋”时，不免产生茫茫无边的感觉。

“法深无善治”一直是传统中国立法者秉持的立法理念，直到当中国面对西方时，中国立法就失去了自身的立法理念，立法移植被迅速接纳。无论是在清末民国，还是新中国成立之后，主导中国立法观念的是法制现代化目标，力图通过快速立法实现宪政和法治。因此中国近三十六年立法，在数量和频率上都超越了古今中外。快速的移植立法注定是依托专业化形式，而专业化立法带来了大众法律认知和接受的难题，普法和法治问题并未随着全面立法而解决。“法深无善治”的古人智慧值得我们反思。③

（二）修法应带有前瞻性和技术性

“修法时代”的到来，需要我们对法律的修改有更深入的认识。不可否认的是，法律从制定出来的那一刻即落后于社会发展。所以，必须以前瞻性的视角来对待法律修改工作。在修改法律的过程中必须兼顾稳定与适应。同时，法律修改工作需要主动且及时呼应改革的重点环节。

此外，需要发展修法技术。通常，规则与规则之间是相互关联的。在涉及某项需要修改的规则时，常常相关和配套的其他规则也需要一并修改。如果按照常规的法律修改程序和方法，一部部地进行修改，不可避免会地出现规则不协调的情形。在法律修改过程中，全国人大常委会可以通过一个整合的决定，将等待修改的若干法律进行一揽子修改，也即“包裹立法”。

包裹立法，是指基于共同的立法目的，立法机关将数个调整不同社会关系的不同法律文本，通过法的增加、法的删减或法的替代等形式，整合在一个法律案中进行小幅度变动的法律修改技术。作为一种优秀便捷的法律修改机制，不仅是在大陆法系，而且还有普通法系，包裹立法均得到普遍运用。④自2010年以来，全国人大常委会共八次运用了包裹立法。实践证明，它对提高立法质量、完善法律体系，具有重要的意义。

（三）对法律实效的关注应加强

法的运行包括法律创制、法律实施、法律监督、法律实现等一系列过程。

作为法律运行过程的开始，立法工作自然扮演者重要的角色。然而，除了关注立法的数量和质量外，法律具体实施情况，尤其是实施法律所产生的社会效果更应当引起关注。据统计，目前正在实施的法律中，能够达到效果良好的几乎不到一般。虽然这一统计的可信度和严谨性需要再商榷，但是它让我们意识到一个很重要的问题，那就是，法律的社会效果应当引起高度关注。

因此，有必要建立一整套评估机制，用以评估法律实施后的社会实效。这需要由专门的委员会或者指定的机构来牵头，对每一部法律实施一段时间后进行立法后评估。评估要全面，不仅要注重法律效果的分析评价，更重要的是发现法律实施过程中存在的问题以及原因所在，在此基础上对法律进行完善。同时，实践总结的经验可以运用到其他法律制定过程中，从而使立法质量得以提高。⑤

（四）法治应当作为一种目的，而不是工具

改革以来，一个基本的立法思路是，先有改革的成果，然后通过立法使改革的经验和成果固定下来。这其中，法律工具主义的色彩很浓厚。比如，对于银行监管和食品药品监管的职能调整，都是国家做出决定后，人大才开始修改法律以适应变动后的形势需要。

法治国家要求政府依法办事，其前提是人民意志的表达及法律化。任何改革的推进都应有法律依据。对改革者与其推出的改革措施而言，这是法治背景下对其提出的更高要求。在改革问题上，在现有法律没有规定的情况下应该坚持立法先行，即，要改革就要先立法或者修法。⑥先有法律，随后政府依据法律办事，这是法治的基本逻辑。行政引导法律不应该成为常态，法律亦不该成为政治的附属，成为实现变革的工具。

我们需要的不是作为实现改革的工具的法治，我们需要的是作为目的的法治。

法治本身，即是目的。

注释：

①法律文件收集于北大法律信息网，经整理后得到数据并制成文中图表。

②⑤朱恒顺.人大立法30年：成绩、回顾与展望.人大研究.2009（4）.

③赵晓耕、沈玮玮.专业之作：中国三十年（1979- 2009）立法检视.辽宁大学学报.2010（5）.

④刘风景.包裹立法的原理与技术——以《关于修改部分法律的决定》为素材.井冈山大学学报.2012，33（1）.

⑥陈金钊.法治改革观及其意义——十八大以来法治思维的重大变化.法学评论.2014（6）.