居住证：让“新市民”更好融入“新城镇”

屈小博



居住证：让“新市民”更好融入“新城镇”

屈小博

居住证制度是被赋予了“公平”和“发展”双重意义的制度安排，是中央政府出台的落实放宽户口迁移的重要政策措施，有利于推进基本公共服务均等化，对于个人和国家都具有非常重要的作用。

如何让外来人口能够成为城市的“主人”而非“过客”？1月22日召开的国务院常务会议明确提出，除极少数超大城市外，全面放开高校毕业生、技术工人、留学归国人员等落户限制，使含金量更高的居住证制度覆盖全部未落户的城镇常住人口，使“新市民”能享受到同等的公共服务与社会保障。与此同时，1月1日施行的《居住证暂行条例》（以下简称《条例》）已经在全国范围内迎来了实质性的推开阶段。应该说，作为被赋予了“公平”和“发展”双重意义的制度安排，居住证制度是中央政府出台的落实放宽户口迁移的重要政策措施，有利于促进劳动力资源的自由流动和市场配置，消减城乡差别，推动社会和谐发展，对于个人和国家都具有非常重要的作用。

居住证作为解决城镇化难点问题的一项重要改革举措，一方面替代暂住证发挥了流动人口登记和管理的作用，另一方面能够进一步实现基本公共服务向流动人口的扩展。居住证持有人与当地户籍人口享有同等的义务教育、劳动就业、基本医疗卫生服务、计划生育服务、公共文化体育服务、证照办理服务等权利和便利。

应该说，《条例》的出台是我国户籍制度改革的一种渐进性的政策安排。要对其全面认识和理解需把握好以下几点：

第一，居住证制度对人口迁移、流动有非常重要的作用，对经济增长、社会发展的影响意义重大。研究显示，通过劳动力自由流动提高劳动供给，可以增加劳动力市场和经济的总体规模、提高生产率，“十三五”期间每年能够带来约2％的GDP经济净收益。在我国农村青壮年劳动力转移已经十分充分的情况下，增加劳动力供给只能通过户籍改革提高城镇常住人口比重来实现。

第二，申领条件、所享受公共服务和落户政策是三个主要的制度要点。一直以来，户籍制度改革是以地级城市为主导，逐步试错渐进展开。此次国务院出台的《条例》只是规定了国家层面的整体制度安排，真正在全国推开的实际是各个地级市的《居住证实施细则》。这其中，各地市都将居住、就业和缴纳社保等作为申领居住证的准入条件，而这些准入条件决定了当地的居住证实际能覆盖常住人口的数量。各地居住证所能享受的公共服务，也基本是按照“梯次渐进式”福利享受机制，存在一定差异性。比如义务教育、住房公积金等公共服务在一些大城市还不能凭居住证享受；在入户制度设计方面，不同城市在居住证基础上实行的“积分落户”门槛高低有所不同，但“设计思路”相似，都是希望通过门槛控制落户规模。

第三，大城市、特大城市与居住证相关联的积分落户办法，距离户籍制度改革的目标还存在较大差距。目前，我国已有20多个大城市已发布或实行积分落户制度。例如，上海市规定，积分达到120分，即可享受与上海户籍居民基本相同的待遇；北京市影响“积分”的主要指标包括稳定就业、稳定住所、教育背景、居住区域、行业、创新和创业、专业技术职务、纳税、信用记录等，并附有加减分的规定。尽管各城市积分的方式和标准存在差异，但基本都设置了较高门槛。

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从现阶段来看，积分落户作为居住证制度的重要组成部分，承担了相对过多的附加改革任务。一方面，大城市的积分落户附带着较强的人群区分功能，很大程度上是在承担大城市、特大城市产业疏解、人口疏解的功能。人口密度的调控实际上更需要在城市空间布局和产业规划布局上进行调整，以减少中心城区与郊区在交通、教育、医疗、商贸流通等方面的差距，尽量使城镇化的速度与公共服务的提供速度相匹配，而不应仅关注流动人口本身。

另一方面，居住证与社保等制度改革的相关性还比较强。比如，目前各地的居住证制度都要求申请者有合法稳定的住所、就业以及缴纳社会保险。而最新的《中国流动人口发展报告》显示，我国有相当比例的流动人口就业于私营部门或从事个体经营，大多没有签订就业合同，也并未持续缴纳社会保险。同时，租住在低成本住房中的一部分流动人口也很难提供租房合同，无法达到申领居住证的准入条件。在社会保障制度没有实现全国统筹的情况下，居住证申领与社保挂钩还会使一部分正常缴纳社保的申领人出现无法申领的情况。

因此，居住证制度所肩负的改革目的和核心功能，包括了城市流动人口管理、实现基本公共服务由户籍人口向常住人口覆盖、推动户籍制度改革三项功能。户籍制度改革的目标是统筹城乡的社会保障、社会救助和公共服务体系，使其在不同人群之间的差异性最终消除。为此，中央和地方的各级决策者和管理者需要从整体层面考虑如何更快更好地发挥居住证作用。

首先，探索居住证公共服务投入财政分配体制机制，解决居住证福利与大城市承载力的改革悖论。研究显示，户籍改革的财政投入排在前10位的城市已经占到全国户籍改革总投入的75％，全国主要大城市面临的财政压力是客观存在的。户籍改革有利于中国长期经济增长，按照获益更多理应负担更多改革成本的原则，居住证制度中涉及的基本公共服务，所需财政投入应以中央为主导，形成中央与地方的合理收益分配机制。

其次，在未来较长时期内，主要大城市、省会城市通过提高基本公共服务均等化水平仍然是户籍改革的主要途径，依托居住证制度进一步扩大基本公共服务覆盖范围，逐步增加积分制入户的数量，保证户籍人口城镇化率与常住人口城镇化率在“十三五”时期差距逐步缩小。

最后，优化调整积分规则，较大幅度提高稳定居住年限（或居住证持有年限）的分值，适当弱化社保缴费、投资纳税等指标的分值。同时，根据流动人口对公共服务需求的优先顺序，逐步扩大并调整居住证的公共服务供给。比如，流动人口的子女教育应该得以优先保障。

（作者为中国社会科学院人口与劳动经济研究所副研究员）