治理校园欺凌法律不能缺位

侯春平

亟需建立一套治理校园欺凌的有效机制

案例一：2016年4月22日，湖南省道县发生了数名女生掌掴一名女生的事件。该事件经网友转发，迅速被传播。4月23日上午，当地公安、教育、政府以及学校成立联合调查组介入调查。调查情况为：马某某（女，15岁，原就读于道县某民办学校，于2015年12月18日辍学，系本次事件的主导者）因生活琐事与“某中心小学”六年级女生熊某结怨。4月22日下午，马某某纠集道县某镇中学八年级学生何某，七年级学生施某、夏某、刘某等，守候在“某中心小学”门口附近，尾随放学回家的熊某至一个三岔路口处，胁迫熊某到偏僻处，轮流对其掌掴。同时，围观的女生熊某某用马某某的手机拍下视频。当晚，马某某将视频传至网上，随后该视频被迅速转发扩散。4月25日，湖南道县官网通报称，事件系琐事引发，目前已对涉事的多名学生进行处理，其中，3名学生被处以治安拘留，另4人管教。

案例二：2016年5月15日，一段被频频转发的视频显示，在厕所内，一名身穿校服的男生被一名身体强壮的学生殴打，并被踹倒在地，旁边几十名穿着校服的学生围观，还嬉笑着说“别打他腮，再来一遍……”据网友称，这起事件发生在山东省日照市五莲县某中学。经了解，当事学生因被同学起外号、怀疑同学向老师打小报告而产生不满，遂发生打骂现象。日照市公安局发布通报称，5月15日晚，五莲警方发现“五莲某中学校园欺凌事件”的视频后，立即对情况进行了解，5月16日上午会同县教育局、学校、双方家长及学生对此事进行了处理。现场双方家长及学生已对此事达成和解，双方对处理结果满意，双方家长均不要求公安机关处理。县教育局研究决定，对该校校长给予行政警告处分。

目前，在我国法律中尚没有对“校园欺凌”定义，也就是说校园欺凌不是一个法律名词。由国务院教育督导委员会办公室印发的、自2016年4月28日起实施的《关于开展校园欺凌专项治理的通知》（以下简称《通知》）对校园欺凌进行了描述，校园欺凌是指“发生在学生之间蓄意或恶意通过肢体、语言及网络等手段，实施欺负、侮辱造成伤害的事件”，具体表现为打耳光、扯头发，甚至有更为严重的情形发生。

近年来，大量的校园欺凌事件被媒体曝光，在此背景下，国务院教育督导委员会办公室印发《通知》，要求各地各中小学针对校园欺凌进行专项治理。《通知》发出之后，各地都积极开展了针对校园欺凌专项治理的行动，治理校园欺凌行为形成了良好的氛围，对有效防治校园欺凌创造了良好的条件。然而，冰冻三尺，非一日之寒，在依法治国的时代背景下，在现行法律规定的框架内，长期、持续推进依法治理校园欺凌，才能保障治理的最佳效果，而非停留在一次专项行动上。希望能以此为契机，建立一套治理校园欺凌的有效机制，达到标本兼治的良效。

校园欺凌行为产生的原因、特点及其危害

要根本解决校园欺凌问题，首先应分析产生欺凌行为的原因。

道德教育存在问题，缺失了培养学生尊重别人权利的教育。同时由于学生和社会接触渠道广泛，受不良社会风气的影响，特别是一些暴力游戏以及黑社会题材影视剧的影响，让学生错误地认为暴力解决问题是“英雄主义”的表现，客观上诱发了校园欺凌行为的实施。

有些父母本身没有树立好的榜样，受其价值观和行为的影响，孩子“乐于”实施校园欺凌行为。在孩子成长的过程中，父母没有很好地引导孩子建立健康的负面情绪发泄途径，这是产生校园欺凌的又一原因。

大量的欺凌事件中，由于缺乏反映问题的有效渠道，大部分受害学生会选择保持沉默，甚至对自己的父母也如此。究其原因，父母和老师也难辞其咎。有的老师没有正确看待学生向其反映的问题，往往认为是“孩子打小报告”；有的家长因为工作忙，或者是对孩子关心不够，他们连孩子在学校的真实处境都不知道。山西运城15岁少年被6名同学群殴致死后，父母才知道孩子在学校几乎天天挨打。

学校对校园欺凌行为缺乏有效的处置措施，特别是家长要求学校对欺凌行为处理时，最后的结果是学校对实施欺凌行为的学生要么进行批评劝诫，要么请家长到学校。这种简单的处理方式往往会导致受欺凌的同学被报复，产生新的欺凌行为。根据义务教育法，学校不能体罚任何一个学生，现行有关未成年人的法律，更多地体现出对未成年人的保护，而惩罚功能的缺失，这也是校园欺凌行为增多的原因之一。校园欺凌行为的惩罚成本过低。在实践中，出于对未成年人保护的初衷，无论是公安、司法机关，还是学校和家长，在校园欺凌事件发生后，一般都不愿意走司法程序。上述案例二也是在公安机关的介入下进行了和解，也即当事学生赔礼道歉，当事学生家长民事赔偿。在这种情形下，欺凌行为实施者自己直接承担的责任非常有限，往往无助于问题的根本解决。

校园欺凌具有隐秘性特点。欺凌事件多发生在校园楼梯拐角、厕所或校外。校园欺凌行为的发生大多并非源于双方的恩怨，表现形式也并不局限于暴力行为，非肢体的欺凌行为对未成年在校生的伤害也很大。如果校园欺凌事件得不到适当解决，受害者往往会转化成为另外欺凌事件中的加害者，在校园欺凌事件中围观者的态度往往也影响着欺凌事件发展的程度。

校园欺凌事件不但给受害者造成长期的心理阴影，而且可能影响到其人格发展，如果对校园欺凌不能有效治理，行为施加者也可能进一步走上犯罪的歧途。特别是被欺凌者遭受欺凌达到一定程度，其所产生的报复心理，会给那些欺负别人的人带来意想不到的打击，从而引发严重的校园暴力事件的发生。尤其值得关注的是，农村地区的中小学留守儿童的比例比较高，由于缺乏父母的监管，很容易受暴力思想的影响成为欺凌行为实施者；没有父母的监管，在受到欺凌后，由于没有父母的介入，很难从被欺凌的阴影中走出。

法律惩罚功能的欠缺，无助于对受害人权益的保护

目前我國涉及该领域的法律法规主要有《刑法》《刑事诉讼法》《预防未成年人犯罪法》《未成年人保护法》《治安管理处罚法》《侵权责任法》《最高人民法院关于审理未成年人刑事案件具体应用法律若干问题的解释》以及《最高人民法院、最高人民检察院关于办理寻衅滋事刑事案件适用法律若干问题的解释》等。

2012年，教育部颁布了《全面推进依法治校实施纲要》，要求各级各类学校必须要以现行法律法规为基础，建立完整的制度体系和责任制度。教育部2015年出台《关于加强法律顾问制度建设的意见》对依法治校提供了很好的机遇。

由于“校园欺凌”还不是一个法律概念，概念的缺失和认识的不足往往导致在校园欺凌行为发生后由于没有法律依据而只能简单处理。因此，对于造成伤害的语言暴力、网络暴力等，很多学生和家长都没有认识到权利被侵害。

与校园欺凌行为的严重程度相比较，我国现有的法律制度对未成年人违法犯罪处理过轻。《未成年人保护法》规定的都是在解决成年人对未成年人施加暴力的问题，对于未成年人之间实施的暴力、侮辱行为都没有涉及。鉴于在校学生未成年人的特点，现行法律制度更多地体现了对未成年人保护的一面，作为法律惩罚功能的体现则显得欠缺，这无助于对受害人权益的保护。另外，如何平衡法律对未成年人的惩罚和保护，还需要进一步深入研究。

校园欺凌行为的存在和增长态势表明，现有法律规范无法对校园欺凌行为进行有效的规制，凸显出现有制度供给不足的问题。那么哪些因素制约着校园欺凌的治理呢？

在校园安全里，校园欺凌现象并不是孤立存在的。校园欺凌、校园犯罪等问题是相互联系的现象，目前尚没有针对校园欺凌的全国性调查，不能从整体上把握和提供问题解决的系统性方案供给，是制约校园欺凌有效治理的一个因素。

不少学校对校园欺凌行为的态度是——不愿承认，也不愿正视。这不仅无益于问题的解决，反而会被欺凌行为实施者视为对其行为的纵容和无视。大多数情况下，学校都是在欺凌行为发生后才介入，而且处理的方式也以批评和处分欺凌者為主，对于欺凌行为发生的原因分析和如何避免欺凌的发生，无论是教育行政部门还是学校，目前还没有形成一个预防机制和处理机制。

在校园欺凌行为发生以后，当地教育部门或者公安机关常以涉事者是“未成年人”“不影响未来发展”为处理原则，以教育代替惩罚，最终大部分欺凌行为双方都达成了和解。而且有时出于对学校或自身利益的考量，多采取“大事化小、小事化了”的方式，施害者没有受到相应的处分，极易进行报复，最终给受害者带来二次伤害。

治理校园欺凌不能“坐等”法律的完备

当前依法治理校园欺凌行为的制度和措施还不健全，然而依法治理校园欺凌不能“坐等”法律的完备，要利用现有法律提供的保障，创造性地开展工作。校园欺凌现象的存在是多种因素在学校安全方面的综合体现，既有法律方面的原因，也有教育方面的原因，同时也是整个社会问题在学校领域的“投射”。因此，对校园欺凌的治理也应该多管齐下，充分调动、发挥积极性，齐抓共管，才能有效治理校园欺凌现象。

学校应持续开展安全和法制教育，定期开展心理、思想教育，适当组织同学间的协作活动，加强团队互助意识，让孩子们知道自我保护的办法，建立有效的预防机制。学校可定期邀请公安、司法等相关部门到校开展法制教育。组织教职工集中学习对校园欺凌事件预防和处理的相关政策、措施和方法等。解决校园欺凌问题，也要家长的配合，无论是家长还是老师，都要担负很大的责任。

目前，鉴于治理校园欺凌行为的法制的不健全，导致欺凌行为得不到很好的治理，给构建和谐校园带来了很大挑战。但对法制建设来讲，也是非常好的机遇，因为在依法治国的大背景下，正好能完善相关法律制度的建设，促进规制校园欺凌法律体系的构建。加强制度创新，实现更好的解决方案的供给，在保护未成年人合法权益的情况下，构建系统的规制校园欺凌行为的规范体系。在法律的规定里，既应体现“保护”成分，也含有“惩罚和规制”的内容，如果法律失去了惩罚功能，那么法律的价值就无法得到全面的体现。

根据《预防未成年人犯罪法》和《未成年人保护法》等法律法规和《通知》要求，学校要制定完善校园欺凌的预防和处理制度、措施，建立校园欺凌事件应急处置预案，明确相关岗位教职工预防和处理校园欺凌的职责。及时发现、调查处置校园欺凌事件，严肃处理实施欺凌的学生。涉嫌违法犯罪的，要及时向公安部门报案并配合立案查处。

学校要建立有效的学生反映校园欺凌行为的投诉渠道。在发生校园欺凌行为后，要鼓励学生及时大胆地告知家长和老师，因为受害人的默默忍受是导致欺凌行为进一步升级的主要原因。只有大胆地告知家长和老师，有效地加以制止，才是解决问题的根本办法。同时，也要健全其他学生举报校园欺凌行为的渠道，加强信息的收集，完善保护举报人或是信息提供人的安全，防止因为提供信息而被打击报复。《通知》要求学校公布学生救助或校园欺凌治理的电话号码并明确责任人。

参考国外好的做法，建议制定《反校园暴力法》。澳大利亚政府支持的网站和组织，如“反欺凌网络组织”和“澳大利亚无欺凌计划”帮助学生了解欺凌现象，帮助学校制定政策和教师培训提供指导；韩国教育部决定针对越来越严重的校园暴力，开始向一些中小学提供免费的“警卫服务”，让其免受校园暴力；以色列为解决校园欺凌采取了一系列措施，要求学校建立全校范围的反欺凌政策，并对在职员工进行培训；在日本，参议院通过了《欺凌防止对策推进法》，文部科学省加强了对教师进行有关校园欺凌的培训，增加了合格学校辅导员和护理员的数量，以帮助学生处理各种问题，同时允许学校对那些给同学带来身体或心理伤害的学生停课，并为此制定了更加明晰的指导原则和程序。

治理和预防校园欺凌是系统工程，在加强教育引导的同时，各级主管部门和学校要端正态度，正视问题，要提供公共救助力量，并促进长效机制的建立。在治理校园欺凌的行为时，可探索购买社会服务的形式，引入第三方力量参与进来，将有助于问题的解决。