滚动预算对高校预算管理的影响

王京

滚动预算对高校预算管理的影响

王京

高校编制滚动预算是财政预算管理改革的必然。本文从滚动预算与高校事业发展规划、预算制度、预算编制内容和质量、预算监督机制、预算信息化等方面，阐述了滚动预算对高校预算管理的影响。

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一、高校编制滚动预算是预算管理改革的必然

1.高校编制滚动预算是政府宏观预算管理改革的要求。继2015年1月1日实施新修订的《预算法》，全国范围内启动编制三年财政规划及重点领域项目编制三年滚动预算后，教育部亦要求其部属院校准备开始滚动预算的编制。这说明为加强预算的前瞻性和持续性，政府部门的预算管理已经由年度管理模式向中长期管理模式转变。

2.高校编制滚动预算是改进内部预算管理的要求

第一，预算和高校中长期事业发展规划脱节。编制年度预算往往只考虑本年度内各项收入、支出及平衡状况，很少会站在中长期角度连续性地统筹预测长期收入和长期支出。不关注学校的中长期发展规划，容易造成项目预算缺乏前瞻性，难以按轻重缓急集中财力保证重点项目的资金供给。

第二，预算编制内容不完整编制方法不科学。预算内容不完整主要表现为在高校资金来源日益多元化的背景下，预算对一些经营收入、附属部门机构上缴收入等体系外资金未包括在内，造成预算内容不能反映财务状况的全部，乃至会导致学校会计信息失真，财政监督失效。年度预算编制方法不科学主要表现为没有完全采用零基预算法，多数高校仍沿用基数+增量的方法，以上年度预算为基数，按一定比例确定增加值作为本年度的预算。这种编制方法延承了上年度的合理事项，但未消除不合理因素，并使之随增量而放大了不合理性。

第三，预算执行松弛，绩效评价缺乏。作为非营利组织的高校，由于绩效考核与评价未能有效实施，不少高校在预算管理中都存在“重申报重编制轻执行轻考核”的现象，没有对预算执行过程和结果的跟踪控制、定期检查和有效的结果反馈分析。这造成了年度预算、项目预算的执行过程存在随意性，随意调整，随意调剂，缺乏严肃性。预算部门为使下年度预算额度不减，第四季度尤其近年末，突击花钱、乱花钱现象普通存在。刚性不足的预算执行过程，又缺乏有效的评价体系，造成高校资金使用效率低下。

二、滚动预算及其编制流程

1.滚动预算也称为连续预算，是在预算编制和执行过程中，把预算期与会计期分离，在经济活动中随各因素变化而不断对原预算进行补充并延伸，逐期向后滚动，使预算期始终保持为一个固定期间的预算编制方法。这种预算编制方法较之年度预算，体现了延续性和动态指导性，是一种重要的财务管理手段。

2.滚动预算编制流程。目前高校编制滚动预算的周期一般为3年。在编制滚动预算前，一是要编制学校中长期事业发展规划；二是要建立完善滚动项目库，构建中期收支框架，计算滚动期可用资金总量；三是要分类确定学校预算项目的责任单位。在此基础上，依循项目申报审核——专家评审排序——预算核定上报——预算下达实施——过程跟踪管理，定期检查执行情况——绩效考评——分析反馈至滚动预算，形成一个闭环的预算编制执行流程。

三、滚动预算对高校预算管理的影响

1.编制滚动预算改变了预算编制内容，可以提高预算管理质量，使得高校资源配置更加优化，资金使用更有效率。3年滚动预算以3年为固定预算周期，第1年末针对执行过程的情况分析和考评，可以对第2、3年的预算进行修订，同时编制向后滚动1年的预算。因此编制滚动预算应按照前细后粗的原则预测3年的基础数据和收支数据，建立一个中长期的动态预算管理框架，建立校内滚动项目库。滚动项目库按照立项申请、可行性报告、资金测算、专家论证、排序、纳入学校预算等程序建立，还要有项目清理办法、已入库当年不能安排的调整办法等内容。预算编制内容的改变使得预算管理从年度预算的静态管理转为可以调整修订的动态滚动管理。正因为滚动预算在执行过程中不断延续，并根据执行情况进行补充调整，使预算和高校工作实际更加契合，增强了各年度间的预算稳定性和准确性，提高了预算管理质量。尤其对于高校的重点重大项目，滚动预算在资金总量一定前提下，通过统筹协调集中财力优先执行，可以提供跨年度的资源保障，变短期管理为整体性筹划，提高资金的使用效能。

2.编制滚动预算可以使高校预算管理与高校事业发展规划更具有相关性。年度预算是对当年的事项计划决策，预算当年的收支，考核当年的执行，和以后年度没有关系，会有偏离高校中长期事业发展规划的可能。而滚动预算紧密结合了发展规划和预算管理的关系。高校中长期事业发展规划中写明的战略发展目标、发展的重点领域及重点项目和实施计划是编制滚动预算的基础，对预算起到约束作用。中长期发展规划是否内容具体易分解操作，是否具有可行性，对滚动预算编制质量和准确度有直接影响。反过来，编制滚动预算，打破预算年度上的时间限制，可以实现中长期目标和短期目标的统筹考虑。通过把符合事业发展规划的项目纳入项目库，给予资金支持，可以推动落实学校的事业发展规划，实现预定的发展目标。

3.编制滚动预算需要重建高校预算管理制度。滚动预算增加了编制预算的难度，高校财务部门在预算岗位设置上要有所调整，同时在预算管理制度上做出修订。对于中长期学校发展方向和优先扶持项目及中长期收支预测的政策性把握，主管财经工作的小组应起到的作用、滚动预算编制内容、编制方法程序、预算调整程序、过程控制办法、年末结余处理、绩效考评办法、基层职能部门参与度等诸多方面都要做出制度安排。

4.编制滚动预算可以完善高校预算管理的监督控制职能。一方面的影响是使实时监督成为可能。年度预算偏重对事前和结果的监督，对执行过程的监督控制较差。滚动预算在其中长期管理框架内，各预算项目的收支情况和资源配置是以预算报告形式加以确定的，执行过程中出现偏差可以在滚动期内及时发现并做出相应的调整，提高了预算管理的透明度，对执行情况的监督控制也在最大程度上避免乱花钱突击花钱的情况，降低学校的财务风险。另一方面的影响是强化了预算的绩效考核。要把滚动预算的效用落到实处，就要注重对预算执行过程偏差的分析和执行结果的考评。高校可以设计收入支出执行率的相关比率指标，年末执行效果与绩效目标中的预计效果对比指标等，对预算项目完成程度和实施效果进行绩效考核。

5.编制滚动预算可以推动高校预算管理的信息化建设和人才培养。滚动预算的编制使预算期延长，要求更多更全面的基础数据，对预算信息化提出了更高的要求。高校要整合不同的平台和数据接口，建成类似企业资源计划（ERP）的集成系统。在这个系统中应实现数据共享，减少人工的录入及差错；实现项目申报模板化，方便评审和查询；功能模块应齐备，可以提供政策查询、规则储备、预测分析、执行分析、评价分析等。滚动预算管理的有效性需要高效的信息化系统提供支撑，同样需要高素质的专业人员提供保证。对高校财务人员在政策层面和技术层面的培养培训就更加重要了。

［1］李珣，匡萍.财政滚动预算改革对高校预算影响分析——来自山东省属高校的实证数据.［J］.财会通讯，2016年13期.

［2］陆莹，钟惠骊.我国高校预算管理研究现状与展望.［J］.教育财会研究，2015年02期.

（作者单位：北京青年政治学院）