农村土地制度改革背景下宅基地使用权申请取得制度的改革与完善*

张　波

(梧州学院，广西梧州　543002)



·三农问题·

农村土地制度改革背景下宅基地使用权申请取得制度的改革与完善*

张波

(梧州学院，广西梧州543002)

摘要农村村民依法向当地集体经济组织申请取得宅基地使用权才能合法使用宅基地，宅基地使用权申请取得制度的改革与完善是宅基地制度改革与完善的前提与基础。理论界与学术界对宅基地使用权取得予以高度重视，但主要观点散见于用地标准、“一户一宅”等方面论述中，鲜有系统的、全面的关于宅基地使用权取得制度改革与完善的论述。文章对宅基地使用权申请取得的概念进行了剖析，阐述了十七届三中全会以来农村土地及宅基地制度政策的演变。从申请取得资格的认定、申请原则与面积标准、审批与监管等方面对存在的问题进行了分析。在总结宅基地取得制度研究的基础上，结合当前深化农村土地制度改革的实际，从明确集体经济组织成员资格的认定标准、合理认定申请取得资格，完善申请取得原则与面积标准，严格申请取得的审批、加强监管等方面提出改革与完善的建议，以期为当前我国农村土地制度的改革提供一些参考，进而为我国深化改革与农村经济与社会发展做出贡献。

关键词农村土地制度改革宅基地使用权申请取得改革与完善

0引言

农村宅基地为农村村民提供了住房保障，使农村村民“居者有其宅”，是维护农村村民生存权的体现。现行农村宅基地制度的设计是以实现宅基地的保障功能为基本目标，采取严格保守的宅基地政策。随着农村经济与社会的发展、城乡一体化不断向前推进与农村社会保障体系逐步完善，宅基地的保障功能逐渐被弱化。现行的宅基地制度已不能适应新形势的发展需要，取得主体确认不合理、“一户多宅”、面积超标、未批先占、少批多占、“占而不用”等现象屡见不鲜，农村村民的宅基地权益很难得到有效保障，也增加了农村宅基地管理的难度，急需改革与完善。只有依法取得宅基地使用权才能合法使用，申请取得是农村村民依法取得宅基地使用权的合法方式，改革与完善宅基地使用权申请取得制度是农村土地制度改革的重要环节。理论界与学术界高度重视农村土地与宅基地制度改革的研究，宅基地申请取得制度改革的研究是当前学术界与理论界研究的重点与热点问题之一。对宅基地申请取得制度学者们一致认为应当予以改革与完善，对取得的模式[1]、用地标准[2]、“一户一宅”制度[3]、宅基地的审批[4]等与宅基地取得有关的问题进行了论述，并提出了可行性的改革与完善的建议。文章结合当前农村宅基地制度改革的实际，在分析宅基地申请取得存在问题的基础上，提出改革与完善的建议，为我国农村土地制度的改革提供一些参考，进而为我国深化改革与农村经济与社会发展做出贡献。

1宅基地使用权申请取得概念的理解

根据1963年中央颁布《关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》，第一次在规范性的、正式的文件中使用“宅基地使用权”这一概念，明文规定将农民宅基地所有权转变为使用权。1982年《宪法》正式以宪法的形式确认宅基地所有权归农村集体所有。当前，在我国农村村民只能取得宅基地使用权，而不能取得所有权。宅基地使用权具有福利与社会保障双重功能，为保障广大农民群众的安居、维护农村社会稳定起到了积极的作用。农村村民只有依法取得宅基地使用权，才能在宅基地上合法建造住宅及附属设施，否则属于违法使用宅基地。

根据崔建远教授对土地承包经营权与宅基地使用权取得的论述，不难得出如下结论：宅基地使用权的取得分为原始取得与继受取得。原始取得是依照法律与政策的规定，最初或初始取得宅基地使用权而不依赖于宅基地所有权人或使用权人的意志而取得宅基地使用权，也就是说不以他人既有的权利为依据而取得宅基地使用权。我国目前已不存在通过法律与政策的直接规定取得宅基地使用权的情形，即不存在宅基地使用权的原始取得。宅基地使用权的继受取得又称传来取得，是基于权利人既有权利而取得宅基地使用权的现象。继受取得主要是通过法律行为从宅基地所有权或使用权人那里取得对宅基地的使用权，又分为移转继受取得与创设继受取得。移转继受取得主要是指通过转让、继承、赠与等流转方式取得，创设继受取得主要是指通过申请方式取得宅基地使用权[5]。长期以来，我国严格限制宅基地使用权的流转，根据现行的法律规定，通过转让、继承及赠与等流转的方式取得宅基地使用权可能性不大。当前，宅基地使用权是由农村村民通过向集体经济组织依法申请的方式取得[6]。宅基地使用权的取得方式见图1。

图1　宅基地使用权的取得方式

一些学者在论述宅基地使用权取得时将原始取得或初始取得的概念与申请取得混淆，把原始取得当作申请取得论述。该文认同崔建远教授的观点，认为申请取得是创设继受取得的一种，这也是该文使用“申请取得”而没有使用“原始取得”的原因所在。为此，可以将宅基地使用权申请取得定义为：农村集体经济组织成员以“户”为单位通过申请、审批的形式取得在集体所有的宅基地上建造房屋及其附属设施的一种宅基地使用权继受取得方式。

2十七届三中全会以来农村土地及宅基地制度改革政策的演变

1949年新中国成立以来，我国农村土地制度经历了一系列演变。农村土地制度改革与变迁，直接决定了我国经济与社会发展的进程，同时对国家的城镇化、工业化甚至对现代化的实现都具有深刻影响[7]。现行的农村宅基地制度，始于1956年高级农业合作化， 20世纪60年代初步形成了宅基地制度与政策的框架， 20世纪80年代强化了宅基地使用权的管理制度， 90年代末逐步收紧农村宅基地流转[8]。通过改革与变迁，农村宅基地从农村村民私人所有变为集体所有，农村村民只取得宅基地的使用权，不享有处分权，也不享有收益权。

2003～2015年，中央“一号文件”连续13年聚焦“三农”(农业、农村、农民)问题[9]，强调“三农问题”在我国现代化建设中的重要地位。2008年党的十七届三中全会拉开了农村土地制度改革的序幕，包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革正式启动。随后出台了一系列涉及农村土地制度改革的政策，为农村土地制度改革与宅基地制度改革提供政策依据(表1)。当前，我国农村土地制度改革已进入实质性的试点阶段。

表1　党的十七届三中全会以来主要涉及的政策内容

序号时间政策文件涉及主要内容12008年党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定抓紧完善相关法律法规与配套政策,规范推进农村土地管理制度改革。完善农村宅基地制度,严格宅基地管理,依法保障农户宅基地用益物权22013年党的十八届三中全会中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定明确了农村土地制度改革的方向与任务。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度32014年国家新型城镇化规划深化土地管理制度改革。保障农户宅基地用益物权,改革完善农村宅基地制度,在试点基础上慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让,严格执行宅基地使用标准,严格禁止一户多宅42015年3月1日实施不动产登记暂行条例建立不动产统一登记制度,将宅基地使用权纳入不动产登记与调整范围52015年中央一号文件关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见稳步推进农村土地制度改革试点。分类实施农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。依法保障农民宅基地权益,改革农民住宅用地取得方式,探索农民住房保障的新机制62015年1月关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见改革完善农村宅基地制度。针对农户宅基地取得困难、利用粗放、退出不畅等问题,要完善宅基地权益保障与取得方式,探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式;对因历史原因形成超标准占用宅基地与一户多宅等情况,探索实行有偿使用;探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地;改革宅基地审批制度,发挥村民自治组织的民主管理作用72015年2月十二届人大常委会十三次会议关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县(市、区)行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定授权国务院在33个试点县(市、区)行政区域,暂时调整实施《土地管理法》、《城市房地产管理法》关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度的有关规定,进一步表明包括宅基地制度改革在内的农村土地制度改革试点已经进入实质性试点阶段

在农村土地制度中，宅基地制度关系到农民基本的居住条件，是农村土地制度的重要内容。由于宅基地使用权申请取得是目前宅基地使用权的合法取得方式，宅基地使用权取得制度是否完善，直接影响农村村民宅基地权益能否真正实现，也会影响宅基地使用权流转、宅基地管理、宅基地集约利用等方面的改革与完善。农村宅基地制度改革离不开宅基地取得制度的改革，农村宅基地申请取得制度的改革与完善是当前农村土地制度改革乃至全国深化改革的应有之义。

3宅基地使用权申请取得存在的主要问题

随着市场经济的完善与发展、城乡一体化的推进与农村土地制度改革的开展，宅基地使用权申请取得的现行法律与政策的规定严重滞后，存在诸多问题，在实践中被突破的现象时有发生，有待改进与完善。该文主要就以下问题进行阐述。

3.1宅基地申请取得资格的认定不合理

现行法律与政策对申请主体具有严格的身份限制，只有本集体经济组织成员才能申请取得宅基地使用权，包括城镇居民在内的非本集体经济组织成员没有资格申请取得。农村村民被认定有本集体经济组织成员资格也就享有了宅基地使用权申请取得的资格与权利。在集体经济组织成员资格的认定上我国现行法律没有统一而明确的认定标准。农村集体经济组织成员是动态的，稳定性相对较差，迁移住所、生老病死、结婚离婚等情形都会使农村人口变动，导致在认定问题上很难有清晰确定的边界，增加了集体经济组织成员资格认定的难度。

当前，大部分农村主要是以户籍身份作为认定集体经济组织成员身份的依据，也是确认宅基地使用权申请主体资格的主要依据。以此进行认定，虽然比较简洁、容易操作，但存在明显的缺陷，导致本应申请取得宅基地使用权的“农民”没有资格申请，没有必要申请取得的“农民”却无偿取得。如：一些人在城市有固定住房、有稳定工作而且也享有城市社会保障，因持有“农业户口”就有资格申请； 一些刚刚将户籍迁出农村进入城市的农村村民，却因为具有“非农户籍”丧失申请无偿取得的资格。

3.2申请取得的原则与标准存在缺陷与不足

《土地管理法》确立了“一户一宅”、面积不能超过省级人民政府限定标准的宅基地申请取得原则与标准，为保障农村村民“住有所居”起到了积极的作用。随着我国农村土地制度改革的开展与不断向前推进，“一户一宅”、面积限定的申请取得原则与标准显现出缺陷与不足，不能适应市场经济的步伐[10]。

3.2.1“户”作为法律关系主体资格缺位，影响宅基地使用权的享有与行使

根据“一户一宅”的申请取得原则与政策，农村集体经济组织成员不是以个人的名义申请取得宅基地使用权，而是以“户”为单位申请取得。在法学领域，“户”原本不是一个规范性的法律概念。因此，法律也没有对“户”的具体内涵进行准确界定，也没有法律明确将“户”作为法律关系的主体。但在实践中，农村宅基地使用权与房产证都是以“户”为单位登记并发放，以“户主”个人为登记名义人。这样的做法从形式上看解决了宅基地使用权人的权利主体问题，往往被理解成宅基地使用权的权利人是登记时记载的“户主”，也极易造成其他家庭个体成员权益的损害，不利于宅基地使用权的享有与行使。

3.2.2分户的原则与标准不明确，导致住宅数量与面积不断增加

以“户”为单位申请取得宅基地，申请取得的审批也以“户”为单位审批。随着农村经济发展、“农户”收入的提高，农村村民建房能力提高，建新房、住新居成为广大农村村民迫切的愿望之一。法律没有明确规定分户的原则及条件、各地对“分户”原则与条件也缺乏明确的界定。符合条件的“农户”通过申请可以无偿、无期限取得宅基地使用权，为了能够多占宅基地、提高居住条件，农村村民往往会想方设法分户，出现“能分则分”或者“能分必分”的现象。随着农村人口向城市迁移，农村常住人口减少，“农户”数量却不断增加，农村人均住房面积不降反而在增加[11]。中共中央、国务院印发的《国家新型城镇化规划(2014～2020年)》明确指出， 2000～2011年，农村人口减少1.33亿人，农村居民点用地却增加了203万hm2。

3.2.3“一户一宅”的申请原则有待改进与完善

(1)根据《土地管理法》、《物权法》及规范性文件的相关规定，普遍理解一户有且只能拥有一处住宅，不允许同一农户出现占有与使用两处宅基地的现象。随着农村宅基地制度改革不断开展，对宅基地使用权流转的限制将会逐步放宽，农村宅基地“入市”流转已是大势所趋。在不久的将来，农村村民除了通过申请取得，因继承、赠与、转让等流转方式也可以合法取得宅基地使用权。在实践中可能出现两种情形：第一，农村村民因继承、赠与、转让等流转的方式取得宅基地使用权在先，由于已经采取流转方式取得一处宅基地使用权就不能依申请再取得宅基地使用权。第二，农村村民申请取得宅基地使用权在先，流转取得宅基地使用权在后，导致“一户两宅”甚至“一户多宅”，与“一户一宅”制度相背，申请取得的宅基地可能被收回。上述两种情形，集体经济组织成员宅基地申请取得权并没有真正享有与行使，实际上剥夺了该权利，显然是不公平的。

(2)农村集体组织成员只有一次申请取得宅基地的权利，出租、出卖住房后，不能再申请取得宅基地。按此理解最明显的缺陷就是，农村村民特别是进城农民怕永久失去宅基地可能导致将来回到农村“无处安身”，他们选择将宅基地与住房闲置，造成土地与房屋资源的浪费，也导致农村村民土地与房产的财产权益的受到损害。

(3)《土地管理法》第62条一般被理解为每户都应当有权申请取得一处不超过规定的面积标准的宅基地，而且必须为每户都提供一处宅基地[12]。过去，农村经济发展水平不高，农民收入水平普遍较低，“农户”建房能力与愿望不强，基本能够保证每一农户按照限定的面积标准申请无偿取得一处宅基地。按此理解与执行，一方面，随着农村村民收入的提高，建新房、扩大居住面积的期望增强，农村宅基地存在占地面积越来越大并且增长速度快，出现宅基地利用率低、闲置率高等土地资源浪费现象。另一方面，很多村庄已无预留或者没有空闲土地用于建造住房，宅基地供应紧张，“每户一宅”很难落实，“一户一宅”申请取得制度也将会变成“一纸空文”，农村村民的居住权很难得到保障。

3.3宅基地使用权申请取得的审批不严、监管不到位

根据《土地管理法》、《关于加强农村宅基地管理的意见》等法律与规范性文件的相关规定，申请取得宅基地，先向本集体经济组织提出申请，并在本集体经济组织或村民小组张榜公布。公布期满无异议的，报经乡(镇)审核后，报县(市)审批。经依法批准的宅基地，农村集体经济组织或村民小组应及时将审批结果张榜公布，最后由乡(镇)人民政府逐宗落实到农户。涉及占用农用地的，还必须依法向省级人民政府申请办理农地转用审批手续。乡(镇)人民政府的审核工作主要是由国土资源管理所负责办理。大部分农村属于“独门独院”、分散居住，宅基地申请取得数量大、分布广，导致乡(镇)国土资源管理所管理的范围大、涉及的村庄较多，申请取得的审核工作量大、难度大。各地乡(镇)国土资源管理所普遍存在工作人员数量有限、人才缺乏的现象，主要是对村委会提交的申请资料进行审核，很少到实地进行实质性的审查。申请取得的审核工作基本上都交由各村委会去完成，村委会的审核意见基本也就成为了最终审批结果。申请取得由县级人民政府审批可以说“有名无实”或者说“名存实亡”。

从政府土地管理部门到村民都缺乏对审批的有效监管，甚至是监管缺位[13]。一方面，村委会对“农户”申请取得宅基地持宽容的态度，只要本村村民申请取得宅基地，一般都不会在申请取得的程序上设置障碍，都会审核通过，导致审核不严。另一方面，有些村委会由村支书或者个别村干部说了算，有的村委会、村干部甚至与土地管理部门的干部串通，为了谋取私利、徇私枉法，导致不依法进行审核批准。以上是当前宅基地管理失范的主要原因，也是农村宅基地“建新不拆旧”、“一户多宅”、“少批多占”，甚至违法占用耕地等“乱象”的重要原因。

4宅基地使用权申请取得制度改革与完善的建议

4.1公平合理地认定申请取得资格

4.1.1明确集体经济组织成员资格的认定标准

农村村民被认定具有集体经济组织成员身份，才有资格申请取得宅基地。统一、明确集体经济组织成员资格的认定标准，确保认定结果的公平与合理，也就确保了宅基地使用权申请取得资格确认的合理性。不能简单以户籍作为认定与确认的唯一标准。现阶段，可以考虑以户籍为原则，考虑以是否在集体经济组织所在地长期生活、居住及生产为判断与认定的标准，关键应当是以是否确实需要以宅基地作为居住保障为主要标准，也就是以符合“保障性”功能真正实现作为认定的关键因素。对于户籍在本集体经济组织所在地，并且长期生产、生活居住的，应当认定有资格申请取得宅基地。

4.1.2合理地对宅基地申请取得资格进行认定

持有集体经济组织所在地“户籍”的人不一定都有申请取得的资格，还应以其是否重复享受社会保障福利待遇进行认定。对于已经充分享受城镇社会保障待遇的，没有申请取得资格。对于迁入本村落户的外来人员，应设置条件限定其申请取得的边界范围，如：对于迁入、嫁入等情形落户在本村的，在其他集体经济组织已申请取得宅基地的，在退出前没有申请取得资格； 若没有在原集体经济组织申请取得宅基地或已将退回的，在现居住所在地有资格申请取得[14]。

对于户籍不在集体经济组织所在地的居民，不代表一定没有资格申请取得宅基地。以下几种情况应当保留宅基地使用权申请资格：第一，农村子女考上大学，将户籍迁出，仍然需要原户籍所在地提供的土地承包经营权、宅基地使用权等作为基本生活保障。他们的集体经济组织成员资格并没有丧失，应有资格申请取得。第二，刚进城落户的“农民”并不必然丧失宅基地申请取得的资格。根据党的十八届三中全会、2014年7月30日公布的《关于进一步推进户籍制度改革的意见》等文件精神，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权作为农民进城落户的条件。因此，对于刚进城落户拥有“非农户籍”的“农民”，其在城市无房居民、没有固定工作与收入的，仍然需要包括宅基地使用权在内农村的社会保障，宅基地申请取得主体资格应该予以暂时保留[15]。

4.2完善申请取得的原则与标准，多种形式保障申请取得权的落实

4.2.1赋予“户”法律关系主体资格

“户”最初主要是为了宅基地申请取得与管理的方便而认可的单位，实际上申请取得的主体是本集体经济组织成员。然而，实践中已经习惯将“户”作为宅基地申请取得的主体看待，已被广大农村群众认可； “户”的概念也频繁出现在《土地管理法》、《物权法》、十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《国务院办公厅关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》(国办发[2007]71号)等法律及非法律性的规范性文件中。实际上“户”已经成为通用的法律概念，只是没有被法律明文规定成为法律关系的主体。2015年4月20日，中国法学会民法典编纂项目领导小组发布的《中华人民共和国民法典·民法总则专家建议稿(征求意见稿)》第60条规定，“农村集体经济组织成员得以户的名义取得宅基地使用权。”这也说明了立法已经考虑将“户”作为法律关系的主体写进法律，“户”应当赋予宅基地使用权申请取得的权利主体资格[16]。在宅基地使用权登记时，也应该以“户”的名义进行登记，不再以户主的名义登记，符合申请取得条件的家庭成员是宅基地使用权的共同共有人，所取得的宅基地使用权共同享有与行使权利、承担义务，这样更有利于保障集体经济组织成员宅基地权益。

4.2.2明确分户的原则与条件，严控因分户导致宅基地数量与面积的不合理增加

农村一般以子女结婚成家需分户为理由申请宅基地使用权，甚至出现夫妻以假离婚为由分户达到骗取宅基地申请取得权利的目的。明确界定“户”的基本内涵，避免分户的随意性，设置严格的分户原则与分户条件。能不分户尽量不分户，而不是能分则分。分户应当按照以下原则进行：第一，对于年满20周岁确实准备结婚，并且家庭居住面积小、不达标的“农户”可以考虑其分户申请取得的请求。第二，夫妻关系感情确实破裂，确实无法共同生活需要提供宅基地保障居住的，应当允许申请取得宅基地。第三，对于只有一个子女的家庭，子女在本集体经济组织所在地居住的，子女与父母原则上共同居住，共同申请取得一处宅基地，不得分户； 对于存在多个子女的家庭，原则上不允许每个子女都可以通过分户申请取得宅基地，应当至少有一个子女随父母居住。第四，遵循减人减宅基地地面积的原则。一般农村宅基地以户为单位按“户”的大小配置，对于分户前已经申请取得的宅基地面积应当予以扣减，除非分户后仍然不超过当地人民政府规定的面积标准。如果无法扣减，对于超过规定面积标准的部分按照市场价格收到有偿使用费[17]。对于假离婚、借结婚名义假分户等骗取宅基地使用权申请取得资格的，坚决予以查处，一经发现立即收回宅基地并予以罚款。

4.2.3重新审视“一户一宅”制度，多种形式保障宅基地使用权申请取得权的落实

对于集体经济组织成员申请取得宅基地的权益应当保护，对于通过转让、赠与、继承等流转方式合法取得宅基地的使用权人的利益同样也应当予以保护。法律及一些规范性文件的限制性规定并非要求不论何种原因都限定每户只能拥有一处住宅，主要是限定一户只能拥有一处福利保障性的宅基地。为了避免出现“一户两宅”甚至“一户多宅”，而有的农村村民“无宅可居”的情形，可以做如下限制：第一，将宅基地使用权无期性改为有期限使用。在农村社会保障健全达到城乡住房保障一体化时，宅基地取得期限参照城市住宅建设用地使用期70年来确定。在农村住房保障不健全，宅基地使用权无偿申请取得的情形下，申请取得的期限不宜过长，建议以30年为一个周期确定使用期限。主要原因有两点：其一，参照农村土地承包经营权30年的期限，使农村村民的土地承包经营权与宅基地使用权两项主要土地权益的期限保持一致。其二，农村住房结构设计、建设缺乏前瞻性，建设施工质量不高，农村房屋更新换代周期越来越短，使用十几年甚至几年后，就需要翻建或重建。宅基地使用30年期满后仍符合申请取得的条件，办理相关续期手续后继续使用； 30年使用期满后不再具备无偿申请取得的资格，支付宅基地使用费后可继续使用，但最长期限不超过70年。第二，对于已经通过流转取得宅基地的，在申请取得审批时，没有优先权，没有宅基地、或者面积不达标的农村村民有优先申请取得权。

对禁止再次申请取得宅基地的规定，为了避免“农户”多次无偿、无期限取得宅基地使用权。根据《物权法》第154条的规定，宅基地因自然灾害等原因灭失的，可以重新分配宅基地。除此之外，由于合法、合理的原因，使宅基地使用权丧失的，也应当允许再次申请取得宅基地。第一，根据现有法律与政策规定的精神，允许宅基地使用权与房屋在集体经济组织内部成员之间流转。集体经济组织成员之间在房屋买卖过程中，如果房屋出卖一方只收取得与房屋所有权相对应的价款，没有取得宅基地使用权相对应的价款，购买房屋一方实际上无偿取得宅基地使用权。在此情形下，应当允许房屋出卖一方获得重新申请取得宅基地的权利，而房屋买受一方丧失申请取得的资格。第二，进城务工的农民由于长期不在农村居民，宅基地与住房处于闲置或半闲置状态。如果他们将已申请取得宅基地主动退回给集体经济组织，应允许其重新申请取得宅基地。这样做在一定程度上可以提高宅基地的利用率，也为将来他们回到农村的居住保障得到落实。

随着我国经济与社会的快速发展，工业化、城镇化的不断向前推进，从总体上来讲土地资源稀缺，人多地少、土地供需矛盾突出，很难做到每户分得一处“独门独院”的住宅，应节约、集约利用土地。在宅基地申请取得方式上应当采取措施达到宅基地集约利用的目的，完善宅基地申请取得方式，探索农民住房保障在不同区域户有所居的多种实现形式。第一，鼓励农户建设高层住宅，提高住宅居住的人口数量，同一家庭成员尽量做到分户不重新申请宅基地，即：“分户不分宅”； 甚至是多户共同申请取得一处宅基地，即：“多户一宅”。既可以节约利用宅基地，也可以节约农村村民建房的成本。第二，对于住户数量少、宅基地闲置率高的村庄，在不影响生产与生活的前提下，可以考虑撤村并居，农户可以跨村民小组甚至跨村申请取得宅基地。第三，宅基地供需矛盾突出的地区，可以考虑建设住宅小区或者公寓式住宅供农村村民居住，保障农村村民“户有所居”[18]。

4.3规范宅基地使用权申请取得的审批，加强监督与管理

图2　农村宅基地使用权申请取得审批流程

宅基地使用权的申请取得必须严格依法审批，应当规范审批程序，对于不符合批准条件的坚决不批。对于宅基地申请取得审批过程中徇私枉法、不严格依法审批的单位与个人，应当予以严惩。在宅基地申请审批过程中，国土资源管理所要做到“三到场”，实地审查申请取得主体是否符合条件、住宅建设拟用地是否符合乡(镇)土地利用总体规划等； 申请被批准后，要到实地丈量批放的宅基地； 住宅建成以后，要到实地检查是否按照申请、批准的面积与要求占有与使用土地，等等。要做好申请取得的审批工作需要配齐各乡(镇)土地管理部门的工作人员，引进高素质的土地管理人才，加强人才培养，打造高素质、高效率的土地管理队伍。

建立宅基地申请取得公开监督制度，主动接受社会特别是农村村民的监督。在本集体经济组织所在地的村或村民小组张榜公示宅基地申请取得的相关资料，包括：集体经济组织成员的姓名、户的成员名单与人数、分户的须公示合法的原因、拟申请取得的宅基地选址与面积等。公示期满无异议的，由村委会报乡(镇)土地管理部门审核后报县级土地管理部门审批，见图2。

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REFORM AND IMPROVEMENT OF THE SYSTEM OF RURAL LAND USE RIGHT APPLICATION UNDER THE BACKGROUND OF THE REFORM OF RURAL LAND SYSTEM

Zhang Bo

(Wuzhou University, Wuzhou, Guangxi 543002, China)

AbstractVillagers can obtain the right to use their housing sites only after applying to the collective economic organizations. The reform and improvement of the applying system of housing sites are the preconditions and foundation of the improvement of the housing sites. The theoretical and academic circles attached great importance to the right of the use of the housing sites, but the ideas only cover the standard of land use, one household one dwelling, and so on, which lack systematic and comprehensive statement on the reform and improvement of the applying and obtaining system of housing sites. This paper analyzed the concept of the applying and obtaining system of housing sites, illustrated the evolution of the policies of the land and housing sites reforms in rural areas since the Seventeen of the Third Plenary Session of the CPC, and discussed the problems in the qualification of applying and obtaining, applying principles and area standards, and approval and supervision, etc. Based on the studies of the obtaining of housing sites and combined with the practice of deepening reform of the land system in rural areas, this paper put forward some suggestions on the reform and improvement from clarifying the identification standard of membership of the collective economic organization, certificating the qualification of applying and obtaining, improving the principles and standards and strengthening the approval and supervision of applying and obtaining. It can provide some references on the reform of land system in rural areas and make contributions to the reform, the rural economy and the development of the society.

Key wordsrural land; system reform; the housing-sites use right; applying and obtaining; reform and improvement

doi:10.7621/cjarrp.1005-9121.20160325

收稿日期：2015-11-24

作者简介：张波(1979—)，男，湖北襄阳人，讲师。研究方向：民法学、劳动与社会保障法学。Email： 312900855@qq.com *资助项目：广西法学会2015年法学研究课题立项项目“农村宅基地改革法律问题研究”(GFKT(2015)C04)

中图分类号：F301.2； P273

文献标识码：A

文章编号：1005-9121[2016]03-0148-08