加快立法促进我国民用飞机产业大发展

祁 为



加快立法促进我国民用飞机产业大发展

祁 为

2016年，我国自主研发的C919大型客机可望迎来首飞。航空工业被喻为“工业之花”，以大型客机为代表的民用飞机产业作为航空工业的排头兵，更是一国经济实力、工业水平、国防实力、科技进步水平的综合展示和重要指标。早在2014年5月23日，习近平总书记在中国商飞公司设计研发中心考察调研时就指出，“我们要做一个强国，就一定要把装备制造业搞上去，把大飞机搞上去，起带动作用、标志性作用”。

近年来，我国民用飞机产业实现了跨越式发展，但需要看到的是，民用飞机产业发展中仍面临着一些体制机制障碍，特别是缺少与民用飞机产业发展直接相关的法律制度，导致民用飞机产业在顶层设计方面没有相应的法治保障，既不利于加快我国民用飞机产业发展步伐，提升我国高端装备制造业水平，也不利于实现我国高端装备制造业“走出去”战略部署。

加快我国民用飞机产业发展具有重要意义

从上世纪70年代开始研制“运10”飞机到具有完全自主知识产权的“ARJ21-700”支线飞机，直至今天的C919大型客机，我国民用飞机产业的发展经历了从无到有，逐渐发展壮大的历程。民用飞机产业的发展壮大，对我国经济、科技、军事等领域都具有极为重要的意义：

一是可以有效地推动我国经济增长。据中国商飞公司预测，随着中国航空市场运力迅速扩张，未来20年内中国市场新增飞机约4700架，总价值在5000亿美元以上；上海市《浦东新区民用航空产业发展规划》更是提出，经过15到20年发展，浦东新区将形成一个产值规模1500亿元以上、财政贡献100亿元以上的民用航空产业集群。可见，民用飞机产业的加速发展必将为经济提供新的增长动力，推动相关产业和区域经济增长。

二是可以促进我国战略新兴产业发展，进而提升整个工业体系技术水平，促进产业转型升级。以民用飞机制造业为代表的民用飞机产业作为集多学科专业为一体的高科技高附加值产业，其发达程度与材料科学、电子信息、精密加工、智能制造等新兴产业发展密不可分。据统计，民用飞机制造业可以为上述相关产业提供12倍于本产业的就业机会。通过对民用飞机产业的持续加大投入，可以反哺与之相关的多个新兴产业的技术发展，对促进产业结构调整和优化起到重要的引导和推动作用。

三是可以加快我国高端装备“走出去”步伐，打破欧美国家对民用飞机等高端制造业的国际垄断。研究报告显示，预计至2031年，全球对C919大型客机所属的160座级单通道喷气式客机的需求量为14538架，价值总量12430亿美元。随着C919大型客机的首飞，我国进入“国际干线飞机俱乐部”，国际民用飞机市场的战略格局将由现在的AB（波音、空客）两极争雄变成ABC（波音、空客、中国商飞）三足鼎立。据中国商飞公司数据，目前C919大型客机国内外用户数量为21家，总订单数达到了517架，其中德国普仁航空、泰国都市航空分别签署了7架和12架购买协议。可见，我国民用飞机产业的发展可以打破欧美等国长期以来对民用飞机制造业的垄断，进而助推“中国制造”装备“走出去”取得突破性进展。

四是可以实现军民融合寓军于民的战略部署。由于大部分航空技术是军民通用的，通过加强民用飞机技术研发和制造能力，能够进一步优化整合和提升航空发动机、航空系统、航空材料等整个航空产业链水平，有利于我国军事航空工业发展，实现军民融合寓军于民目标。

当前我国民用飞机产业发展面临法律困境

虽然我国民用飞机产业近年来取得了极为显著的成就，但与产业高速发展不匹配的是，我国迄今没有出台民用飞机产业发展专门法，法律制度供给的匮乏严重制约了民用飞机产业发展，具体表现如下：

图/中新社

一是缺少法治保障，导致民用飞机产业在顶层设计方面没有明确稳定的指引，不利于持续稳定规范发展。长期以来，我国民用飞机产业缺乏明确的法治保障，只能以产业政策作为发展依据。虽然政策作为顶层设计的主要形式之一，对促进我国民用飞机产业发展起到了积极作用，但政策也存在稳定性不强的固有缺陷，而民用飞机产业作为周期长、投资大、风险高的一项产业，如果缺乏稳定的法律指引，仅靠产业政策予以指导，很可能因机构、人事等因素的变化而导致政策随之发生变化，从长远来看不利于民用飞机产业持续稳定健康发展，也难以真正发挥政策优势，我国民用飞机产业发展几经浮沉的历史教训也验证了这一弊端。对此，国内许多有识之士纷纷大声疾呼，建议加快民用飞机产业立法。

二是缺少法治保障，导致民用飞机产业管理体制繁杂、部门职责不清，不利于引导产业发展和加强监管。从产业性质看，由于民用飞机产业是以航空工业企业为中心，航空运输和服务企业、科研机构、高等学校等构成的复杂庞大的产业体系，对民用飞机产业的引导、管理和监督，既涉及工业、交通运输、教育等主管部门职责，又涉及产业所在地的地方政府职责，还涉及军民产业协调推进等方面，存在管理主体分散、管理体制复杂等情况。由于当前没有一部法律法规对涉及民用飞机产业的部门职责作出清晰划分，容易引发相关部门职能不清、交叉甚至相互抵牾的问题，不利于形成“1+1〉2”的有效合力。因此，有必要通过立法来明确民用飞机产业各管理主体的职责，协调它们之间各种利益关系，更好地引导产业发展和加强产业监管。

三是缺少法治保障，导致民用飞机产业发展相关政策措施因为没有法律依据而难以落地。从民用飞机产业发展模式来看，虽然从国家到地方对民用飞机产业给予产业政策、科研政策、财政政策、金融政策等各种支持，但在强调全面依法治国的今天，这些政策措施如果想真正落地生根，都毫无例外地需要转化为法律制度，以法律的强制力作为保障其有效施行的坚实后盾。实践中由于缺少相应的法律规定，导致这些扶持政策在执行时面临因无法可依而推动不力的窘境，不能满足民用飞机产业发展的迫切需求。

四是缺少法治保障，导致民用飞机产业难以有效运用法律规则应对国际竞争和挑战，影响我国高端装备制造业“走出去”进程。在全球贸易法治化的大环境下，美国、欧盟、加拿大和巴西等主要民用飞机产业国通过出台相关法律，扶持本国民用飞机产业，强制性要求他国民用飞机进入本国市场必须遵守相关法律等设置了技术性贸易壁垒，形成对本国民用飞机产业的贸易保护；而我国由于没有出台民用飞机产业专门法，导致一方面我国民用飞机产业参与国际竞争时必须遵守他国法，加大了贸易难度；另一方面，他国进入我国民用飞机市场的壁垒较低，可能会造成“后院起火”问题。这种法律上的倒差别待遇，不利于我国民用飞机产业运用法律规则应对国际竞争和挑战，也干扰了相关产业“走出去”进程。

主要民用飞机产业国立法的共性特点

纵观美国、欧盟、加拿大和巴西等主要民用飞机产业国的发展实践，无一不是注重运用法治手段来保护和发展本国民用飞机产业。通过梳理分析这些国家的相关立法亲例，可以发现这些国家的民用飞机产业立法集中体现出如下共性特点：

一是充分体现国家意志，高度维护本国利益。当前，世界主要国家都将发展民用飞机产业作为发展本国装备制造业、展现国家综合实力、提高国际竞争话语权、维护本国利益的重中之重，各国立法充分反映了这一国家意志。以加拿大为例，民用飞机产业作为其技术密集产品出口的主力，为保障其民用飞机特别是支线民用飞机产业的可持续发展和国际竞争优势，加拿大政府在制定民用飞机产业立法时，基本上是为本国支线民用飞机产业发展的龙头企业——庞巴迪公司量身定做的，这样可以保障加拿大民用飞机产业发展优势，并间接将外国民用飞机拒之于门外。

二是法律体系完善合理，层级分明发挥作用。从主要民用飞机产业国立法实践来看，有关国家均形成了比较完善合理的法律体系，法律层级分明，分别发挥各自作用。以美国为例，美国民用飞机产业立法主要分为两个层次：一是联邦政府颁布的法律，如《通用航空振兴法》《美国技术卓越法》等；二是美国联邦航空管理局和各州颁布的法规和规章，如堪萨斯州的《经济振兴与再投资法》。这些不同层次的立法中既包括了联邦政府对民用飞机产业的一般性法律规定，也包括了对特定民用飞机制造公司的专门法律规定，还包括了联邦各州根据本州情况对民用飞机产业所作的法律规定，共同构建起完善的美国民用飞机产业法律体系并发挥相应作用。

三是规制内容详尽完备，基本覆盖产业发展各个环节。民用飞机产业作为一个跨领域跨行业的综合性产业体系，决定了民用飞机产业立法所规制的内容必须广泛全面，才能有效地促进产业发展。以欧盟和俄罗斯为例，为了促进本地区（本国）的民用飞机产业发展，其从民用飞机产业规划、设计制造、销售出口、资金扶持等全方位各环节作了详尽完备的法律规定。例如，欧盟及其成员国通过出台欧盟指令和相关国内法的方式，对空中客车公司的成立、给予欧盟及其成员国民用飞机产业财政扶持等措施作了广泛而具体的规定。类似地，俄罗斯联邦通过发布《关于开放式股份公司〈联合航空制造公司〉》《关于国家支持伊尔96M/T飞机制造的措施》等法令，对成立专门的民用飞机制造公司乃至具体制造措施等方面作出专门规定。

构建我国民用飞机产业法律制度之建议

如前所述，与当前蓬勃发展的民用飞机产业现状相违和的是顶层设计领域缺乏必要的法治保障，不利于有效应对和解决我国民用飞机产业发展中面临的体制机制问题，对此，有必要总结我国民用飞机产业发展中的经验教训，将已被实践证明行之有效的各项政策措施上升为法律制度，同时借鉴主要民用飞机产业国立法的共性规定，加快出台我国民用飞机产业专门法，从而促进我国民用飞机产业可持续发展。具体建议如下：

（一）关于立法形式

作为法的外在表现形式，好的立法形式对发挥法律效力起到事半功倍的作用。因此，确定民用飞机产业立法形式成为构建相关法律制度的先决条件。一般而言，立法形式包括法律、行政法规、部门规章和地方法规规章。民用飞机产业具有涉及中央事权和地方事权，同时还涉及诸多行业领域、管理部门众多等特点，显然不适合采取部门规章和地方法规规章的立法形式；同时，考虑到由全国人大常委会出台法律存在制定程序复杂、周期长、内容较为原则等特点，目前也不宜作为民用飞机产业立法形式。笔者建议现阶段可由国务院出台行政法规——《民用飞机产业发展条例》的形式来对民用飞机产业发展做出规制，这既符合《宪法》《立法法》等相关法律赋予国务院的行政管理事项，也能满足当前迫切的立法需求，待时机成熟还可根据需要上升为国家法律。事实上，国务院2010年立法工作计划就曾将《民用飞机行业发展条例》列为“需要抓紧研究、待条件成熟时提出的立法项目”，并确定由工业和信息化部负责起草，据此，完全可以在现有基础上加快立法进度，争取早日出台。

（二）关于立法原则

作为立法应遵循的基本准则，立法原则决定着民用飞机产业立法的根本方向，是确定《民用飞机产业发展条例》具体制度前需要解决的问题。笔者认为，除了需要遵循法治原则、科学原则和民主原则等立法一般原则外，民用飞机产业立法还应根据产业特点，确定以下基本原则：

一是国家扶持和社会共建相结合原则。民用飞机产业作为周期长、投资大、风险高的产业，从国外实践来看，其发展离不开国家通过财政、金融等各种手段予以扶持，我国民用飞机产业发展也不例外；同时，考虑到民用飞机产业相关的许多领域均已高度市场化，从激发市场主体活力，引导社会资本参与民用飞机产业建设的角度出发，在明确国家扶持产业发展的同时，也应通过放宽市场准入等方式允许符合要求的民间资本和社会力量共同参与民用飞机产业建设。

二是鼓励创新和加强监管相结合原则。一方面，民用飞机产业作为一项新兴产业，要快速发展就离不开创新。通过立法鼓励企业、科研机构、高校等主体开展技术创新、金融创新等活动，能够更好地提升民用飞机产业技术水平，为民用飞机产业发展筹措资金，有效解决民用飞机产业发展中面临的技术欠缺、资金不足等瓶颈问题。另一方面，由于民用飞机涉及国家利益、公共安全、人身和财产安全，监管部门在鼓励创新的同时也必须加强对相关活动的监管，确保民用飞机产业安全健康发展，避免以创新为名行损害国家利益，危害公共安全以及侵害人身和财产安全之实。

三是法治协调原则。民用飞机产业作为一项系统工程，其立法也必将涉及其他相关领域的法律法规，因此，制定《民用飞机产业发展条例》时也应充分考虑《产品质量法》《反垄断法》等相关法律规定，做到与相关法律法规的协调统一。此外，考虑到民用飞机的设计、制造、销售、出口等不限于一国范围内，具有涉外性，因此法治协调原则不仅包括国内法的协调，还包括与外国法的协调衔接，特别是在具体技术要求方面的规定要尊重国际统一的立法惯例，做到民用飞机产业有关产品和服务具有普遍性、通用性，最大限度地降低技术性贸易壁垒对我国民用飞机产业的不利影响。

（三）关于主要制度

针对前述我国民用飞机产业发展中存在的突出法律问题，根据民用飞机产业立法基本原则，并借鉴国外有关立法例，笔者认为《民用飞机产业发展条例》主要应规定如下制度：

一是明确民用飞机产业的法律概念。根据我国民用飞机产业的技术现状和发展趋势，并结合国外有关立法例，建议在立法时明确规定，民用飞机产业是指设计、制造、销售、出口各种非军事用途的飞机产品及零部件的经济组织的聚合，包括但不限于与前述飞机产品有关的规划建设、科学研究、设计开发、适航管理、试验、制造验收、销售出口、维修服务等系列产业链。同时，明确民用飞机产业是国家战略性产业。

二是厘清民用飞机产业的管理体制。针对民用飞机产业涉及管理单位众多、管理职责不清等问题，建议在立法时根据现行有关行政管理体制，进一步厘清民用飞机产业的管理体制和管理职责，规定国务院工业和信息化主管部门作为装备制造主管部门，统一负责全国民用飞机产业的管理工作；国务院交通运输、发展改革、财政、税务等部门在民用飞机适航、建设项目核准、财政拨款、税收等方面分工负责相关工作；国务院设立民用飞机产业发展协调机制，负责统筹协调民用飞机产业发展中出现的重大问题，处理重大争议；地方各级人民政府根据属地原则，配合国务院有关主管部门做好本行政区域内的民用飞机产业相关工作。

三是规定促进民用飞机产业发展的重点措施。主要是将符合我国国情，已被实践证明行之有效的政策措施上升为法律制度，同时，也注意与国外成熟立法经验相接轨，具体包括：1.为妥善处理各方利益关系，确保民用飞机产业持续稳定健康发展，规定国家制定民用飞机产业发展中长期规划，该规划由国务院工业和信息化主管部门会同有关部门在广泛征求企业、科研机构、高等院校等方面意见基础上组织编制，同时明确编制程序、编制原则、编制事项等具体要求。2.根据当前制造大型客机的迫切需求，将干线民用飞机作为立法规范的重点，特别是要明确规定国家将干线民用飞机作为民用飞机产业的重点发展方向，组织力量开展干线民用飞机设计、制造等工作，确保各项任务能够定期完成。3.明确规定通过财政拨款、税收减免、政府采购、金融优惠、专利保护、支持出口、鼓励军民融合、制定专门适航标准等多种方式促进民用飞机产业发展，为出台配套政策确定直接法律依据，同时可将产业政策中具备可操作性的具体措施援引至《民用飞机产业发展条例》中予以固定。

四是设置相应的法律责任。

主要是指对违反《民用飞机产业发展条例》中有关强行性和禁止性法律规范所应当承担的法律后果，应从维护国家利益、保护公共安全以及保障人身和财产安全角度等方面设置。主要包括：对有关行政机关及其工作人员未按规定履行监管职责、未组织编制中长期规划、未将干线民用飞机作为发展重点、未落实国家有关政策措施等违法行为的处罚；对企业、科研机构和高等院校及其工作人员在民用飞机设计、制造、销售、出口、维修等环节弄虚作假，骗取国家财政拨款、技术奖励、金融贷款，侵犯知识产权等违法行为的处罚。在处罚种类方面，可以设定损害赔偿、罚款、没收违法所得、吊销营业执照、责令限期改正、列入信用信息“黑名单”并公示、行业禁入等民事、行政处罚，直至依法追究刑事责任等具体处罚种类。

作者单位：中航商用航空发动机有限责任公司