“土十条”的新意味

本刊记者　杜悦英



“土十条”的新意味

本刊记者杜悦英

6月16日正式开幕运营的上海迪士尼乐园，正在成为国内众多旅行者的新宠。然而，爆棚的人群中却鲜有人知，在建设期间，这里进行了国内主题乐园建设领域的首度大规模环境评估和治理，其间各项检测逾10万次，场地形成工程最终挖掘修复4万多平方米。

上海迪士尼的案例，可视为土壤环境质量越来越受到社会各界广泛关注的佐证之一。在公众的瞩目与期盼中，2016年5月底，《土壤污染防治行动计划》（亦称“土十条”）由国务院正式印发。

“‘土十条’内容丰富，与以前的相关政策相比，传递出诸多新信号，它将激励相关企业参与土壤污染治理与修复，规范管理从业单位和人员，推动土壤治理与修复产业发展和成熟”，中国环境科学研究院环境基准与风险评估国家重点实验室（环境安全研究中心）薛南冬研究员在接受《中国发展观察》采访时，对“土十条”做出上述评价。

“土十条”出台的更深一层意义则在于，它与“大气十条”（即2013年9月印发的《大气污染防治行动计划》）和“水十条”（即2015 年4月印发的《水污染防治行动计划》）组合为治理大气、水、土壤三个主要环境要素的完整政策矩阵；环保部亦调整机构设置，近日公布了新设置的大气环境管理司、水环境管理司、土壤环境管理司的职能。

三个“十条”加上“三司”，意味着“环境保护的立法框架、行政管理机构、部门协作机制以及社会参与，正在共同推动我国环境治理体系能力现代化建设”，国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠研究员对《中国发展观察》表示。

治土新政

图/中新社

“当前，我国土壤环境总体状况堪忧，部分地区污染较为严重，已成为全面建成小康社会的突出短板之一”，“土十条”如此开宗明义。

“各种污染物进入土壤环境后会对土壤生态系统造成深刻影响”，中国科学院生态环境研究中心陈保冬研究员向《中国发展观察》介绍。与大气污染、水污染相比，土壤污染最难治理。一方面，污染物往往具有致毒作用，会直接影响土壤生物活性，改变土壤生物系统结构，进而影响土壤生态功能；另一方面，土壤生物通过一系列代谢途径消纳、转化或富集污染物，影响污染物的环境行为和归趋。“特别是被污染的耕地、工矿业废弃地等环境问题尤为突出，治理迫在眉睫”，他说。

在此背景下出台的“土十条”新政，亮点颇多。薛南冬研究员列举说，“土十条”要求全面掌握土壤污染状况及变化趋势，这是土壤污染治理的基础，因而进一步开展土壤污染调查势在必行。“土十条”将法治工作放在第二条的优先位置，依法防治土壤污染成为必然。而以耕地及建设用地中的污染地块为重点，对农用地、建设用地分别实施不同的管理措施，体现出分类管理、突出重点的治理思路。

此外，“土十条”还强调土壤质量维护要注重污染风险的管控及土地的保护；开展土壤污染修复，加强技术研究和创新迫在眉睫。土壤污染防治应有多元主体共同参加，需要政府主导、企业参与、公众及社会监督。

“‘土十条’作为我国土壤污染防治的顶层设计文件，为土壤污染防治指明了方向，指导和规范我国土壤污染防治和土壤修复行为。它的实施将有力推动我国土壤污染治理和国家生态环境治理体系的建设”，薛南冬研究员说。

行业之惑

《中国发展观察》了解到，由国内多家开展土壤环境污染修复相关业务的科研院所和环保企业等联合成立的“中国土壤环境修复产业技术创新战略联盟”，即将联合发布一份题为《中国土壤修复技术与市场发展研究》的报告，这份报告目前正在三稿修订中。报告称，我国农田污染以重金属污染为主，主要分布在南方湘、赣、鄂、川、桂、粤等省区，污染区域主要为工矿企业周边农区、污水灌区、大中城市郊区和南方酸性水稻土区等。

2001-2008年，我国共有98000家企业关停或搬迁，且大部分为化工、农药、钢铁等大量排放危险废弃物的企业，很可能为高风险污染场地。综合国内企业数量、搬迁污染调查及国外情况对比，报告测算出我国的污染场地数量在100 万-200万块。

这份报告还提到，目前我国废弃矿山的复垦率仅达10%，需要环境恢复与治理的废弃矿山面积约150万公顷，其中，重金属矿区占30%，超过700处，湖南、广东、广西、四川、陕西、安徽、河北等地需治理的废弃矿山占总数的41%。

据估算，2016-2020年，我国土壤修复市场空间约849亿元。华北、华东、华中和华南是未来“十三五”期间我国土壤修复的主要市场。

污染盘面的清点，加之政策的利好，土壤修复产业的未来“看上去很美”。但在一些业内人士眼中，情况并非这么简单。

“土壤污染修复的市场确实很大，但关键还要看‘土十条’下一步如何落实。包括政府如何引导、市场如何放开、资金来源如何解决、企业从事相关业务的资质如何统一和标准化”，河北环保治理运营协会技术委员会副主任、河北欧美环境工程有限公司总经理袁峰对《中国发展观察》表示。

袁峰说，国内现在对从事土壤污染修复的企业尚无统一的、法定的从业资质认证；土壤修复市场被少数具有政府背景的企业垄断，市场没有充分放开。这些原因造成一些中小民营环保企业即便想开展相关业务，却常常连“入场”的资格都没有。

他还呼吁“土十条”在政策细化过程中更进一步规范责任主体，明确污染治理方案的推行部门，制定一套原则和程序，各个部门都要遵循，各司其职、有序协调。

重庆德润新邦环境修复有限公司总经理林培权，则对目前土壤污染修复中常见的“非规范修复”忧心忡忡。他告诉《中国发展观察》，业内存在企业低价竞标、压缩工期的现象，许多污染场地未被规范地修复，修复不到位或修复过度。他建议，针对不同污染物或行业，分别制定统一的土壤修复标准和规范化细则，从而切实保证修复质量。此外，他支持“原位修复”的治理理念，认为这样可以避免修复过程中因污染物运输等原因带来的二次污染。

土壤污染治理的资金来源，学者和企业人士尤为关注。前述报告对国内2007-2015年间、项目总资金达89.78亿元的316个土壤修复项目统计发现，目前我国土壤修复资金来源主要包括政府财政资金（项目数量占比63%）、自筹资金（项目数量占比14%）、财政与自筹资金组合（项目数量占比21%）、其他来源资金（GEF赠款、搬迁补偿资金和未明确实际来源的多渠道筹措，项目数量占比2%）。总体看来，我国目前尚缺乏高效的污染土壤修复商业模式和资金投入机制。

谷树忠研究员表示，以目前国内的土壤污染情况来看，土壤污染防治所需要的资金量往往较大。在以往，许多民间资本因投资见效慢，对土壤污染修复市场的兴趣不大。“土十条”提出通过政府和社会资本合作（PPP）模式，发挥财政资金撬动功能，带动更多社会资本参与土壤污染防治。“这是一个很好的解决方案”，他说。

未来之路

“土十条”有一张具体的“任务时间表”，近到今年年内，远至2030年，各需达到什么治理目标，由哪些部门来负责，非常明确。

接下来有哪些事情是“当务之急”？在谷树忠研究员看来，进一步开展更加详细的土壤污染本底调查，对土壤污染情况分类、分级，进一步明确具体的污染源、污染者，依然是必须要做的事。其次，土壤污染的差异化治理非常重要。此外，治理后的地块如何有效再利用，应当打破各权力部门的局限，实现统一认识。

薛南冬研究员认为，“土十条”提出的诸多措施（如开展土壤污染状况详查、建立建设用地调查评估制度、严格管控受污染土壤环境风险、开展土壤污染治理与修复试点示范、研发土壤污染防治专用设备和产品等）的落实，将有力推动土壤环境质量监测、调查、评估、治理修复和土壤污染防治咨询服务、装备药剂生产等相关产业的发展，促进相关技术的研发。

此外，需要推进土壤污染防治立法，建立健全法规标准体系。我国现有法律只是对防治土壤污染的原则性规定，涉及土壤污染防治的法律条文也分散在多项法律法规中，因此需要一部专门法律有效地整合相关法律法规，以形成预防、管控、追究与损害担责的完整逻辑过程、协同推进土壤污染防治的制度合力。

在陈保冬研究员看来，加强对污染土壤修复原理与技术的基础研究至关重要。传统的污染土壤修复主要以客土、土壤淋洗、施加稳定剂等物理化学方法为主；此外也有一些新型的环境功能材料应用于污染土壤修复。但是，传统物理化学修复技术对于治理严重污染土壤虽然时间短、见效快，但往往伴随着高能耗、高费用、二次污染等风险。近年发展起来的利用特定植物或微生物修复污染土壤的生物修复方法（或生物法与其他方法联合作用）越来越受到研究者的关注。重金属污染土壤中植物可在其自身的生长过程中吸收、累积和转化重金属，从而起到修复土壤的作用，而菌根真菌等土壤微生物，则可对宿主植物的“工作过程”起到助力作用，因此对污染土壤的修复具有潜在应用价值。“长远来看，生物修复法是非常有潜力的土壤修复技术方向”，他表示。