长三角绘就世界级城市群发展蓝图

本刊记者　张 倪



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长三角绘就世界级城市群发展蓝图

本刊记者张 倪

5月25日，国务院发布关于长江三角洲城市群发展规划的批复，同意《长江三角洲城市群发展规划》。批复要求上海市、江苏省、浙江省、安徽省政府及相关部门联手打造具有全球影响力的世界级城市群。

6月3日，国家发展和改革委员会、住房和城乡建设部正式印发《长江三角洲城市群发展规划》（以下简称《规划》）。

由上海、江苏、浙江、安徽四省共26个城市组成的长江三角洲城市群，被李克强总理寄予厚望：要争当新一轮改革开放的排头兵，到2030年全面建成具有全球影响力的世界级城市群。

而《规划》的出台，更将成为今后长三角城市群发展的新标尺。

《规划》为长三角转轨发展提供明确导向

长三角城市群范围图

资料显示，目前世界上已形成六大城市群，分别是：以纽约为中心的美国东北部大西洋沿岸城市群；以芝加哥为中心的北美五大湖城市群；以东京为中心的日本太平洋沿岸城市群；以伦敦为中心的英伦城市群；以巴黎为中心的欧洲西北部城市群；以上海为中心的中国长江三角洲城市群。

接受《中国发展观察》记者采访的专家认为，长三角城市群既是我国规模最大、水平最高、发展最为成熟的城市群，也是当前国内最符合城市群定义标准的城市群。长三角城市群的发展核心非常明确，即上海市。同时，环绕上海的众多周边城市，也都愿意并分工明确地担任着“配角”的角色与职能。一直以来，作为城市群核心，上海始终与外围各城市之间有着十分紧密的联系。

中国社会科学院工业经济研究所研究员、中国区域经济学会秘书长陈耀近日在接受《中国发展观察》记者采访时表示，此次出台的《规划》意义不凡。首先，为长三角这样一个具有世界级影响力的大城市群的未来发展指明了目标和方向。目前，长三角城市群正处在转轨时期，产业结构亟待升级，空间布局亟待调整。“如果说，长三角城市群过去主要注重外延的扩展，那么今后将更加注重功能的提升。”

其次，对于长江经济带的发展将起到重要引领作用。长三角城市群位于长江经济带的龙头，龙身是长江中游城市群，龙尾是成渝城市群。《规划》对于今后如何推进该区域的一体化建设，提出了具有前瞻性、针对性、可操作性的重要措施。

此外，对于未来我国其他城市群的建设和发展，具有较强的示范性、指导性、借鉴性意义和作用。

最后，《规划》的出台，在提升我国国际竞争力方面同样具有重大意义。“因为未来国与国之间的竞争，其最根本就在于城市群之间的竞争。”

安徽八城市正式加入 温州落选为哪般

记者梳理发现，《规划》的一大亮点是将安徽省的八个城市正式纳入长三角城市群中。此前，无论是2008年9月国务院印发的《关于进一步推进长三角地区改革开放和经济社会发展的指导意见》，还是2010年国务院批准的《长三角地区区域规划》，都将长三角的范围明确为江、浙、沪，安徽并不在规划的范畴。

长三角城市群的发展一直被国家层面寄予厚望。作为经济区域，目前长三角以占全国2.1%的国土面积集中了全国20%的经济总量，被视为中国经济发展的重要引擎；从行政区域的层面来说，“长三角到底包括哪些城市”其实是一个变量，一直有周边省市不断加入长三角的协调发展及规划中。

对于安徽八个城市新加入的背景及依据，国家发展和改革委员会国土开发与地区经济研究所原所长、中国区域经济协会副理事长肖金成日前在接受本刊记者采访时指出，这与安徽省如今跟长三角城市群内的南京、苏锡常、上海等核心地区的联系日益紧密有关。“研究表明，长三角地区各城市的经济发展程度，在很大程度上取决于距离中心城市上海的远近。距离上海越近，接受上海的辐射越强。”

一直以来，安徽加入长三角城市群的愿望非常强烈，人们也习惯用“泛长三角”的概念把安徽合肥包含在内。“我们看到，此次安徽省入选的这八个城市是安徽省内经济最为发达的地区，且与南京、苏锡常、上海等地的联系日益紧密。”肖金成说。

在陈耀看来，将安徽省八个城市划入长三角城市群是一种双赢的选择。他直言，原有的长三角地区已发展得十分成熟，现在急需向周边扩散，拓展新的发展空间。而此次入选的八个城市，基本涵盖在皖江经济带中，再加上合肥，都属于长三角城市群的后发展地区，其未来发展潜力和空间巨大，为该城市群未来的发展增添了后劲。“最重要的是，安徽的加入将有利于其今后更好地承接长三角等东部沿海地区的产业转移。”

陈耀进一步表示，此次《规划》将合肥城市圈纳入，无论对合肥市还是安徽省而言，都是难得的发展契机。尤其在生态环保领域，长江经济带要建设好生态示范区，而安徽合肥是全国唯一一座拥抱五大淡水湖之一的省会城市，且正在建设环巢湖生态示范区，未来更将不断提升城市的综合承载能力。“今后，当地决策者更要清醒地认识到，在长三角城市群发展的新要求下，合肥不仅要发展，更要保护好生态环境，履行好在这一区域内共同承担的职责。

几家欢喜几家愁。《规划》显示，浙江温州、丽水以及衢州均不在长三角城市群之列。

对于这三大浙西南地区城市落选的原因，肖金成分析认为，城市群的范围需要从空间格局和产业经济联系等多方面进行界定。从空间格局层面看，温州、丽水、衢州位于长三角的边缘地区，尤其是丽水和衢州的经济仍相对欠发达，城市集聚效应不高，主要还是以农业发展为主。

温州则有所不同。作为浙江省改革大市的温州，早在2013年便被纳入长三角城市经济协调会，开始融入长三角的步伐。温州的经济也的确非常有活力，曾经在上世纪80年代创造了我国民营经济发展模式。尽管如此，从产业经济联系角度看，温州与长三角城市群的中心城市——上海的距离较远，受其辐射带动较弱。

陈耀补充强调了温州未能入选的另一个原因，“实际上，温州已经被划入了以福建为主体的海西经济区内，可能基于此，致使温州无缘加入长三角城市群。”

“五圈”职能分工明确资源优势形成互补

《规划》明确，今后在长三角城市群中将构建“一核五圈四带”的网络化空间格局。其中，“一核”指上海，“五圈”指南京都市圈、杭州都市圈、合肥都市圈、苏锡常都市圈和宁波都市圈，“四带”指沿海发展带、沿江发展带、沪宁和杭甬发展带以及沪杭金发展带。

肖金成向记者介绍，从行政等级来看，“一核五圈”内的六个中心城市及地区可分为四个级别：上海是中央直辖市，杭州、宁波、南京是副省级城市，合肥是省会城市，苏锡常都是地级市。“而这‘五圈’，作为长三角城市群的五个次中心，各自的功能定位也大不相同。”

具体来看，南京都市圈，包括南京、镇江、扬州三市。《规划》要求，提升南京中心城市功能，加快建设南京江北新区，加快产业和人口集聚，辐射带动淮安等市发展，促进与合肥都市圈融合发展，打造成为区域性创新创业高地和金融商务服务集聚区。

肖金成指出，尽管江苏淮安等城市未能入围长三角城市群，但南京都市圈在一定程度上弥补了这一“缺憾”。同时，南京都市圈与合肥等安徽城市素来关系密切，与合肥都市圈融合发展，亦是题中之义。

杭州都市圈，包括杭州、嘉兴、湖州、绍兴四市。《规划》指出，要发挥创业创新优势，培育发展信息经济等新业态、新引擎，加快建设杭州国家自主创新示范区和跨境电子商务综合试验区、湖州国家生态文明先行示范区，建设全国经济转型升级和改革创新的先行区。

事实上，早在杭州都市圈成型之初，是指以杭州市区为极核，湖州、嘉兴、绍兴三市市区为副中心，包括杭州市域五县市（富阳、桐庐、淳安、建德、临安）和嘉兴的海宁、桐乡，湖州的德清、安吉，以及绍兴的绍兴县、诸暨六个与杭州相邻县市的圈层状区域。之后，随着富阳与绍兴县的撤县设区，略有调整。此次《规划》的出台，意味着杭州都市圈已扩至四城市全境。

宁波都市圈，包括宁波、舟山、台州三市。《规划》提出，其要高起点建设浙江舟山群岛新区和江海联运服务中心、宁波港口经济圈、台州小微企业金融服务改革创新试验区。高效整合三地海港资源和平台，打造全球一流的现代化综合枢纽港、国际航运服务基地和国际贸易物流中心，形成长江经济带龙头龙眼和“一带一路”战略支点。而这也是国家层面首次明确了宁波都市圈的具体范围。

肖金成表示，从《规划》中不难看出，与南京都市圈、杭州都市圈不同，宁波都市圈最大的“王牌”是港口资源。同时，随着经济的逐步转型升级以及科创能力的逐步提升，如今，宁波都市圈的总部经济已有较大发展。在积极融入“一带一路”战略建设以及智慧城市建设等方面，宁波也已取得了不俗的成绩。

生态保护将成长三角城市群新支撑

虽然长江三角洲城市群是中国城市化程度最高、城镇分布最密集、经济发展水平最高的地区。但从自然资源分布来看，长三角地区资源储藏与其他地区相比并无优势。

为此，《规划》提出，要“以生态保护提供发展新支撑”。实施生态建设与修复工程，深化大气、土壤和水污染跨区域联防联治，建立地区间生态保护补偿机制。

在陈耀看来，经济发达、人口密集、大城市功能完善等是一个发达城市群所必备的最基本要素。“《规划》中提到的‘以生态保护提供发展新支撑’这一说法，对于长三角城市群的发展可谓切中要害。放眼发达国家，尤其是欧洲国家的那些世界级城市群，优美的生态环境都是其发展必不可少的保障和重要表征。”

多年来，长三角城市群在环境保护方面，从河、湖的治理，到雾霾的联防联控，做出了令人瞩目的成绩。然而，城市群发展的粗放化、产业布局的不均衡，都给长三角城市群带来了巨大的环境压力。

陈耀认为，产业布局不合理是长三角城市群最大的环境瓶颈。“长三角城市群内近海的水质一直都是一大问题，主要污染来源就是这一区域沿江、沿海地带的重化工企业，这和密西西比河、莱茵河流域周边形成鲜明的反差。如果偏重的产业格局不改变，不尽快转型升级，那么，长三角城市群以生态保护提供发展新支撑就很难做到。”

此外，对于长三角城市群而言，区域环保一体化也是一个老生常谈的命题。很多业内专家认为，和国内一些城市群类似，长三角城市群尚未能建立起一个良好的合作机制，来共同解决区域内的环境问题。

陈耀指出，长三角城市群这一区域内资源不足和需求增大的结构性矛盾突出，尚未建立有效的生态补偿制度。长三角城市群要打破各自为政的现状，深化城市间合作，就要完善相应的体制、机制。比如，建立统一管理长三角各城市的协调领导小组。

“区域内合作的前提就是要勇于承担责任。不能说现在国家要助力长三角城市群的发展，地方只想得到利好，而不愿意共同面对困难。一定要形成相互之间合作的机制，根据各城市的资源环境承载能力，统筹谋划经济发展和生态保护。”陈耀说，“尤其是发达地区在进行产业转移时，一定要有序，避免把污染也一起转移。”

长三角城市群须具备责任感与使命感

专家指出，今后在体系建设层面，长三角城市群将形成由超大城市、特大城市、中等城市、中小城镇组成的城市化体系，通过充分发挥不同等级城市的各自优势，使得资源得到最优化的配置，让各地优势得到最大程度发挥，避免恶性竞争和重复建设，使得长三角城市群的空间格局更加优化。这也正是《规划》所要达到的目的。

对于今后长三角城市群须重点注意的问题，接受本刊记者采访的两位专家提出两点建议：第一，长三角城市群内的各城市间仍须进一步建立更紧密的经济联系，提升一体化水平，扩大合作领域。“这就要求各城市必须破除过去‘一亩三分地’的思维，着眼于更大范围内的资源优化配置，避免同质化发展的趋势。”肖金成说。

第二，过去，该城市群范围内不少城市的发展路径相互抄袭，严重缺乏自身特色。今后各城市应在更在大程度上放大自身优势，通过加强合作，展现各自特色，尤其是产业特色。陈耀举例表示，如今浙江省规划的100个特色小镇建设项目就比较可取。“特色小镇项目集产业功能与居住功能为一体，能够在最小地域单元上体现出其不同功能和产业特色，是着力提升城市群一体化程度的一项非常有意义的具体举措。”

肖金成强调，仅仅依靠《规划》来推进区域一体化进程还远远不够。《规划》的目的在于引领城市群内部各行政主体的行动一致，但由于现行行政体制的分割，今后仍需要形成更加权威有效的区域协调机制，强化分工合作，打破各自为政的现象。

陈耀对此表示赞同。他还强调，长三角城市群的各个成员必须清醒地认识到，长三角地区发展不仅是城市群内部的事情，而且担负着我国提升国际竞争力的使命和责任，各成员要有充分的责任感和使命感，形成命运共同体、责任共同体、利益共同体的“三体”意识，从而更好地实现一体化。