基层服务型党组织建设的制度选择

闻丽

建章立制，是建设服务型党组织的根本保障，是实现服务型党组织建设规范化、常态化的根本途径。当前党的领导体制在创新治理社会、超越政府行政、融合市场化中做出适应性变革；党的组织制度也在明确服务职责、拓宽融入社会渠道、完善党内基层民主制度方面逐步健全和规范；同时党的工作制度将落实在党建工作责任制、双向共建机制、服务群众工作机制、志愿服务制度以及信息网络制度等基础上，得到不断的推动和完善。

服务型政党；制度建设；基层党建

建设基层服务型党组织需要完善的制度体系进行规范。完善的制度保障才能避免基层党组织在活动过程中出现朝令夕改、形式主义等现象，真正使基层党组织的服务功能体现出来。而制度的创新，应围绕基层党组织的服务功能，着眼于领导方式、行为方式、工作方式和活动方式的制度化和规范化。

随着社会转型的推进，党中央明确提出改进党的领导方式和执政方式，强调要正确处理国家、政党、社会的三维关系。从革命党到执政党的政党转型、从以经济建设为中心到服务于群众和社会的政党功能调适，强调基层党组织要带动群众组织、自治组织和社会组织开展服务，协调面向基层的公共服务、市场服务和社会服务，形成以党组织为核心、全社会共同参与的服务格局，正是对社会转型做出的适应性变革。

（一）创新治理社会的领导体制。在现代政治体制中，执政党控制国家和治理社会的有效性，取决于其介入国家和社会的融合深度和治理力度。随着单位体制的松解、社会流动的加速以及社会分化的深刻，党融入社会大众的同时，必须凝聚社会大众，服务和引导社会大众。这个过程一旦形成，社会治理体系也就有了生长的动力与保障。为此，基层党组织的领导体制要寻求完成“三个逐步转变”：从过去主要依靠政策逐步转变到主要依靠法治；从过去包揽一切的领导方式逐步转变到实现宏观领导与具体领导相结合的方式；从过去主要依靠权力领导逐步转向以党的感召力和威信来领导。[1]既保证党委的核心领导作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用。

（二）健全政府行政之外的领导机制。服务型党组织开启了党行政化向社会化的转变以及从封闭型向开放型的转变，实现政党向社会的回归。党要成为社会共识的基础，除了需要赢得社会的认同和信任之外，党在基层社会的工作和活动，必须超越政府行政提供服务，既摆脱政府行政的羁绊和牵累，也解放了政府，使政府能够依法履职，自主运行。[2]执政党为民众提供的服务，应是融入其中的参与性、建设性、支撑性的服务。比较而言，这种服务更根本、更有效、更长久。因此，基层党组织为民众提供的不是慈善性服务，而是治理性服务，在基层治理中起到主心骨作用。由此，国家治理就可以形成四大力量推动的格局：即党的力量、政府的力量、社会力量、市场力量。

（三）倡导融合市场化的运行机制。市场化的机制服务群众，并不是基层党组织在服务群众的过程中追求利润，而是着眼于服务群众的可持续性。通过市场化的运作机制，才为群众提供了长期而高质的服务。实施服务群众的项目，既可以通过政府的力量予以实施，也可以通过市场招标的方法开展服务。由于项目化的市场运作有成本核算的要求，从而保证了服务群众项目的可持续运行。目前，很多社区开展的服务群众的市场化项目，都是通过党员志愿者实施的。党员志愿者用有限的资金，精打细算，为群众提供了高质量的服务。

加强基层服务型党组织建设需要创新各项组织制度，要把适应国家、社会、市场、民众的各种职能创新通过组织制度，转化为党组织的重要职能。

（一）明确党组织服务职能。基层党组织只有从制度上把各种为民服务转化为自己的重要职责，才能保持履行服务功能的强大动力，从而自觉地服务好群众。如，机关各级党组织应围绕转变干部作风、提升干部素质强化服务大局、服务群众功能；农村党组织应围绕带领农民致富、维护农村稳定强化服务功能；企业党组织应围绕促进生产经营、维护各方合法权益强化服务功能；社会党组织应围绕凝聚群众、激发活力、促进发展强化服务功能；社区党组织应围绕建设文明和谐社区强化服务功能。这些新的职能扩充和规范要以党内的制度规定的形式，严格管理，服务群众，明确“服务”的责任，对党员做出严格的服务要求，通过基层党组织的从严教育形成党员服务意识。

（二）拓宽党组织依制融入社会的渠道。基层党组织既是党覆盖并渗透社会的体系终端，也是党与外部环境交换资源和信息的中介。党组织由外在因素转化为融入社会的内生变量，需要相应制度规范和运行机制的支撑。现实中，某些精心设计和实施的服务型党组织没能带动基层党组织走出发挥作用难的窘境，关键就是基层党组织游离于服务社会的治理结构和运行机制之外，只是作为一种外生因素表层化地服务于社会。[3]因此，应当根据党组织和融入社会的双重适应性，建立利益联结紧密、切入业务直接的运行程序，构建高融合度的组织结构和制度模式，规范党政组织及其成员的履职行为，精细划分党组织和社会机构的权责界限。

（三）完善党内基层民主制度。党内基层民主是基层党建工作的生命线，对提高新时期党组织整体的执政能力和推进服务型党组织建设至关重要。需逐步扩大基层党内民主，保障和落实党员知情权、选举权、参与权和监督权，有序推进基层党组织领导班子“公推直选”工作。全面推进党代表任期制，做好代表组织、协调、服务等工作；推广积极分子培训制、发展党员公示制、票决制，异地发展党员进行双公示、双重征求意见、双重培养制；完善党员定期评议基层党组织领导班子制度；推行党员民主讨论党内重要事项制度、党内情况通报制度、党委新闻发言人制度等。

建设基层服务型党组织，必须要加强以服务为导向的制度设计，建立一套科学长效、保障有力的工作机制以实现服务群众常态化、长效化，长期满足群众的多元需求，这应当是建设基层服务型党组织的基本方向。

（一）落实党建工作责任制。基层服务型党组织建设，涉及的面广、任务繁重，必须精心组织、加强领导。通过建立健全基层党组织领导班子工作责任制，把联系群众、服务群众纳入基层党建目标管理，推动各级党员领导干部认真履行抓基层服务型党组织建设职责；建立基层党组织负责人服务群众责任制专项述职制度、深化联系基层制度；建立党组织领导班子成员社会管理联系点制度，结合党代表任期制试点工作，完善党代表“一岗双责”联系服务基层制度；探索建立“党代表工作室、党代表接待日、党代表履职承诺”等制度；以及建立一线实践锻炼制度，各党政机关每年抽调一定比例的机关党员干部到基层单位工作，新录用的公务员到一线锻炼，新发展的党员到基层锻炼等等。

（二）建立健全双向共建机制。双向共建适应社会结构多元化、社会成员流动化新特点，打破了条块分割，实行党委统一领导，条块结合，共同管理的领导体制。建立目标责任管理制度，明确城乡基层党组织“一把手”为共建第一责任人，围绕共建的内容和要求，把任务和责任分解落实到位。加强共建工作的考核考评，把各级党组织的共建工作纳入党建目标考核之中，加强全程督查指导。在实践运作过程中，要通过签订共建协议，建立健全联席会议、工作例会、工作记录、活动联络、情况通报等制度，促进共建活动的规范化和制度化。基层党组织共建的动力就是实现多赢与利益共享，这不仅是激励参与的基层组织间相互协作的动力，而且可以提高共建双方组织的整体效率和绩效。[4]

（三）完善服务群众工作机制。一是健全和畅通群众诉求表达机制。完善沟通制度，深入总结有效做法和经验，积极推广党员干部民情联络员、党员议事会、领导干部接待日、民主恳谈会、民情夜访夜谈等制度，畅通基层党组织了解民情和党员群众表达诉求的渠道，引导群众以理性合法的形式反映意见和建议。推动基层党组织和党员参与社会工作室建设，开展疏导困难人群情绪、社区矫正、社会公益服务等工作。

二是完善诉求回应和科学民主的决策机制。针对群众诉求，要建立问题收集、分发、处置、督办等一系列衔接紧密、操作规范的工作流程，形成部门联动、职责明确的问题解决机制。建立台账制度，部门联动处置制度，限时办结制度，督办问责制度，同时要完善党代表意见建议、提议提案办理和回复机制。重大公共决策前、决策中，基层党组织要广泛收集民意、汇集民智，与群众切身利益相关的重大公共事务决策要进行风险评估。

三是建立健全民主协商机制。从实践来看，建设服务型基层党组织，基层党组织首先要在开展服务的内容上进行民主协商。基层党组织要从替民做主的思维转到由民做主的思维，善于通过集中群众的期盼实现群众的愿望。其次，化解群众的矛盾要进行民主协商。为群众服务，不仅仅是为群众提供物质精神上的帮助，更重要的是通过民主协商，基层党组织能够协调或化解群众之间的利益矛盾。再次，基层党组织对涉及到群众重大利益的事情要进行民主协商。基层党的干部既要领导、组织党员服务群众，更要学会运用民主的方法和机制服务群众。

四是教育动员群众机制。长期以来，“思想工作加行政命令”的方法在动员群众完成党的政治任务方面起过重要的作用，但今天已显得过于简单。新的群众动员机制应强调两点：一是要体现人文关怀，满足群众的精神需求。当幸福不仅是对未来的期盼而且成为群众当下切身的感受时，这种动员才能极大地焕发出人们的积极性、创造性。二是方法的改进和创新，从实际出发，综合运用谈心、读书、报告、研讨、网上交流、参观访问、情景模拟、演讲辩论等方法。同时需要贯穿一个中心思想：与群众平等交流和互动。只有把群众看作学习、思考、实践的主体而不是单纯接受教育的对象，与群众共同学习、思考，在倾听中了解群众思想，在平等交流中引导，才能取得好的教育引导效果。

五是健全服务群众考核评价机制。基层服务型党组织建设的成效如何，需要通过科学的评价体系和奖惩制度，反馈群众感受。因此，基层党建工作的考核内容和评价标准，要突出以群众满意为标准的导向，赋予广大群众更多的话语权、评价权和监督权。首先是优化考核评价指标。一方面根据不同类别党员的特点和实际情况，制定党群关系指标体系。另一方面要把群众的满意度作为上级党组织指导、督促基层党建工作的考评内容。其次是调整考核评价方式。注重群众评议与年度考核、党员民主评议、行风评议等工作相衔接，采取集中测评、随机抽查、问卷调查、窗口服务评价等多种形式，把党员联系群众的标准和效果的评判权交给群众，推动群众评价工作常态化、制度化。再次是注重考核评价结果。要把考核评价结果作为领导选拔任用的重要依据。对基层党建工作存在严重问题，造成不良影响或严重后果的，要追究党建负责人的责任，做出组织调整。通过考核，把基层党组织领导干部的思想和行动引导到推进服务型党组织建设上来。[5]

（四）倡导创建党员干部志愿服务制度。志愿服务的精神是基层服务型党组织的重要精神力量。健全完善党员志愿服务章程和相关制度，形成党员志愿者招募培训、活动记录、评价激励等工作机制，使志愿服务成为党员参与社会管理的经常性活动。大力培育公益性、互助性农村和社区社会组织，根据党员工作岗位和个人特点，组建一批数量适当、有一定专业技能、相对稳定的党员志愿者队伍，广泛开展政策宣传、法律援助、扶贫帮困、技术指导、创业就业、文化娱乐、治安维稳等方面的服务。[6]

（五）推进网络信息制度。构建信息化的网络渠道是基层党组织更好服务群众的有效方法。基层服务型党组织建设，要充分利用网络便捷、快速的优势，推进网络党建，如开通流动党员服务网、打造党员之家平台、建立党群联系QQ群、微信群等多种方式，让网络成为基层党组织联系服务群众，问政于民、问需于民、问计于民的重要渠道。

参考文献

[1]尹德慈.党的领导体制：地位、现状评估及走势[J].岭南学刊，2002（4）.

[2]林尚立.社会协商与社会建设：以区分社会管理与社会治理为分析视角[J].中国高校社会科学，2013（4）.

[3]马国钧.基层服务型党组织的本质内涵与建设路径[J].思想政治教育，2013（5）.

[4]程勉中，冯耀明.共建模式下基层服务型党组织建设路径创新[J].中共山西省委党校学报，2013（5）

[5]伊娜.基层服务型党组织建设路径选择[J].党政干部学刊，2014（6）.

[6]王勤.基层服务型党组织建设的基本路径[J].唯实，2014（8）.