浅议国有土地出让金征收管理存在的问题及对策

【摘要】随着我国土地管理制度的逐步完善，土地出让金的规模逐步增大，国有土地使用权出让金收入迅速增长，已成为地方财政收入的重要组成部分。但就实际情况而言，目前土地出让金征收管理方面还存在诸如分配机制不合理、未做到应收未收以及补偿安置等问题，文章就上述几方面问题展开论述，随后结合实际情况提出针对性的建议和措施，希望能够有效解决征收管理过程中的问题。

【关键词】国有土地；土地出让金；征收管理；城市建设；征地补偿安置

随着我国土地管理制度的逐步完善，土地出让金的规模逐步增大，国有土地使用权出让金收入迅速增长，已成为地方财政收入的重要组成部分，国土出让收支管理也经历了由国土部门一家独管到国土、财政等部门共管的转变。“国土部门负责国土使用权的出让收入征收，出让收入招拍挂后全额缴入非税收入专户，财政部门负责收入和支出的预算管理和会计核算”的新模式。但是，国有土地出让金征收、管理工作仍存在一些不容忽视的问题和薄弱环节，需要进一步的改进和完善。

一、土地出让金征收管理方面存的主要问题

（一）出让金收益分配机制不合理，影响土地出让整体效益

用计划经济的办法低价征地，用市场经济的办法高价出让，客观上形成了多占地多得益的机制，既诱发了地方政府批地卖地的冲动，又为“寻租”提供了条件。土地资本巨额增值收益，大部分被开发商和地方政府所获取，而被征地农民只能得到低额的补偿费，远不能弥补农民的权益损失，这使得农民与地方政府因征地补偿问题而矛盾突出。另一方面，地方政府所得的那部分出让金主要用于城市开发和土地开发，出让金分配向城市倾斜，城市的工业化、城市化飞速发展，而农村却出现了大量就业无门、社保无份的失地农民，农村建设也严重缺乏资金投入。在工业化和城市化过程中，农民并没有充分分享经济发展带来的成果，城乡二元分割的体制裂痕在继续扩大。

（二）用“以土地换项目”手段搞城市建设

从表面上看，“以土地换项目”能够加快当地基础设施建设，但其弊端很大，一是“以土地换项目”往往规避了招拍挂出让土地使用权而将经营性土地直接协议出让，或通过虚假招拍挂的方式出让经营性土地，不利于建立和规范正常的土地交易市场秩序。二是“以土地换项目”的方式出让的土地价格往往明显低于市场价格，造成国有土地收益流失。三是换给开发商的土地未缴纳出让金而直接换成了工程项目，造成了这部分应缴纳出让金的体外循环和固定资产投资脱离计划控制。

（三）部分土地出让金未做到应收尽收

部分本应收归政府的出让金未能做到应收尽收，主要表现为两个方面，一是减免和变相减免出让金，如有的地方政府将应通过招拍挂出让的土地违规协议出让、为用地单位减免或变相减免出讓金等；有的地方在与用地单位签订出让合同后，又以政府办公会议等形式，研究决定减免出让金；有的地方采取先征收、然后再以某种理由向用地单位返还出让金或给予其他资金补助等形式变相减免出让金。二是欠征出让金，用地单位由于多种主客观原因，长期拖欠应上缴政府的出让金。

（四）征地补偿安置中存在的问题

虽然补偿资金及时到位，劳动力安置问题，对被征地农民提供了工作岗位，但由于一些工作岗位有技术要求或收入较低的原因，造成了农民不能不愿就业，农民再次离岗失业，随着各级政府对征地补偿安置问题的重视程度的提高和被征地农民维权意识的增强，大部分农民都能够拿到应得的地上附着物及青苗补偿费，被征地农村集体也能够拿到安置补助费和土地补偿费。但对于部分地方自行安排的或从安置补助费和土地补偿费中收取的被征地农民社会保障资金，由于这部分资金是集中起来后在以后的若干年逐步发放的，所以有的地方就放松了征收的力度或将已收取的资金挪用于其他用途，影响了这部分资金的足额筹集和安全使用。

二、土地出让金管理的对策及建议

加强土地出让金收支管理，是以经济手段来加强土地管理，严格保护耕地的一项重要举措，是从根本上保护被征地农民和被拆迁居民根本利益、落实科学发展观、构建和谐社会的重要措施。针对目前土地出让金收支管理中存在的问题，本着既坚决贯彻土地“新政”，又从实际出发的原则，建议如下：

（一）规范土地出让金支出范围，保障被征地农民利益

严格按照土地出让金使用范围规范资金支出：一是征地和拆迁补偿支出；二是土地开发支出；三是支农支出；四是城市建设支出；五是土地出让业务费、新增建设用地有偿使用费等。从提高征地补偿费、建立补偿费发放公示制度，增强补偿费用发放透明度、改革补偿费发放方式、建立被征地农民社会保障制度四方面切实保障被征地农民合法权益。

（二）明确土地出让金范围，确保应收尽收

一是明确土地出让金是政府以出让等方式配置国有土地使用权取得的全部土地价款，包括土地补偿性成本、土地开发性成本和土地净收益三部分。二是明确土地出让收入的范围包括五种土地价款、土地租金收入等全部国有土地有偿使用收入、划拨土地的征地补偿费和拆迁补偿费（不含征地管理费）等一并纳入土地出让金管理。三是在征收的过程中要严格禁止以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”、“以土地换项目”等各种名义减免土地出让金。

（三）解决征地农民纳入养老保险问题

党的十八届三中全会《决定》在推进人力资源和社会保险领域机制体制改革上提出了一系列新的重大举措，就业是民生之本。随着城镇化进程的加快，失地农民越来越多，如何确保失地农民获得社会保障？政府应按不低于当年土地出让收入的一定标准足额提取被征地农民社会保障资金，实行专户管理、规范使用。要建立更加公平可持续的社会保障制度。整合城乡居民养老保险制度，制定城乡养老保险制度衔接政策，实现职工基本养老保险与城乡居民养老保险制度之间有序衔接。

（四）强化土地出让收支监督管理，建立信息资源共享机制

地方政府应切实增强土地出让金收支管理透明度，定期对社会公开土地出让金收支情况，杜绝各种形式的非公开出让土地造成国家财政资金流失现象的发生。财政部门、国土资源管理部门、银行机构以及审计机关要建立健全对土地收支情况的定期和不定期监督检查制度，强化对土地出让收支的监督管理，确保土地出让收入及时足额上缴国库，支出严格按照财政预算管理规定执行。土地出让收支情况要按照规定程序向同级人民政府报告，政府依法向同级人民代表大会报告，接受人大监督。最后，建立土地出让金审计制度。审计机关要对土地出让金收支实行定期或经常性的审计监督，及时发现问题，维护国家和人民的利益。

三、结束语

虽然目前在土地出让金征收管理方面问题还比较突出，但如果能综合考虑土地新政改革和实际情况，从收支监督管理方面多下功夫，一定能够有效解决目前存在问题，有效保护被征地农民和被拆迁居民根本利益。

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作者简介：李静（1973-），安徽省亳州市谯城区财政局公共支出股负责人，研究方向：经济管理。