“教辅江湖”灰色链

覃爱玲+鲍红

教辅是学生除教材之外的辅助学习资料，常见的有课后练习册、考试总复习，以及作文、阅读等等。比起家教、培训、学习机等，教辅是比较廉价实惠的助学产品，因而学生使用最为广泛。中国近两亿中小学生，绝大多数使用教辅。

多年以来，中国的教辅一直处于争议之中，不仅作为使用者的学生、家人和教师意见很大，在教辅出版的行业之内，多部委出台无数文件治理，而成效有限。最新一轮国家关于教辅的政策起源于2010年，至今仍处于广泛争议之中。

缘起

2010年，中国的教辅出版市场开放度较高，随着在校学生人数的持续减少，教辅市场的竞争非常激烈。教辅的采购方式多样，各级教育主管、各级学校领导、学科组或任课老师“推荐”，以及学生与家长自由购买等并行。

与此同时，社会上出现了因为教辅市场的品种过多过滥、质量良莠不齐，高定价低折扣，诱使学校过量采购，加大学生课业负担等情况，包括一个小学生因36元的教辅费自杀等，媒体和政府内部的上报材料中也多次出现相关信息。

国家相关领导人于是责成有关部门进行治理。由此，相关部门进行了一轮近年来最严厉的教辅治理。治理的思路认为由学校推荐的教辅存在的高码低折等问题，是市场失灵的表现，需要更高层次的行政干预来解决。

教辅跨教育与出版两界，出版和发行在出版界，编写、评议和选用则在教育界，双方关系复杂，因为跨界，加大了人们认识问题的难度。

作为专业人士，2011年6月，笔者参与起草了原国家新闻出版总署关于教辅管理文件的初稿（非最后发布稿），并为此进行多方调研。8月，原新闻出版总署正式发布了《关于加强中小学教辅出版物管理的通知》。

而对行业影响最大的，是2012年2月教育部为首出台的四部委《关于加强中小学教辅材料使用管理工作的通知》（以下简称四部委通知），2015年的《中小学教辅材料管理办法》便以此为蓝本。其主要措施，是由省级教育部门成立一个教辅评议委员会，对市场上的教辅择优推荐，并进行评议公告；各地市的教材选用委员会从省级评议公告中，选出一套教辅“推荐”给学校，由学生“自愿”购买。

四部委通知中还有一条规定是，根据他人享有著作权教科书编写出版的同步练习册，应依法取得著作权人的授权。这一规定对行业影响巨大，引起了广泛争议。

以这两条措施为核心的教辅管理政策沿继至今，构建了一个全新的中国教辅市场乃至出版市场利益格局。此后几年中，这些政策的落地和实施，在出版界和教育界一直都有着广泛的质疑声。

按照以上的规定，能够进入评议的同步教辅，数量极其有限，通常每省只有1-3套。到了各地市的“推荐”目录上，就只剩下1套。

在这种情况下，虽然通知中也明确要求要坚持学生的“自愿原则”，但在实际执行中，由于许多地市下发的目录上，只有1套同步教辅，也就是说，学校只有选择这1套的“自愿”。

这样，推荐成了强制，学校一级都已没有了选择权，学生自愿购买更成一句空话。实际上是由省市一级教育机构完全决定了下属各地所有学校应该使用的教辅材料内容。

被教辅绑架的教学

远离教学一线的省、市教育主管部门决定了教辅选用的权力，而直接使用教辅、最了解教学需求的学生和老师却无权自主选用。这初听起来有点荒诞，却是几年来近两亿中小学生面临的现实。

笔者随机调查了全国各地不少中小学校老师和学生、家长后发现，由于各城乡之间、校际之间教育发展差异很大，加之近年国家倡导课堂教学改革，教学日益个性化，这种情况下，要求全市甚至全省选用同一套教辅，完全违背了教学规律，令教师在教学中无所适从。

更严重的是，许多通过省评议的教辅靠行政垄断市场后，无心产品质量，内容陈旧，多年未变，与现实教学相差甚远。与一些紧跟教改变化、不断更新的被市场所认可的品牌教辅根本无法相提并论，严重影响教学质量。

虽然没有明文规定学校必须购买评议上的教辅，但由于负责评议事务的教育部门是学校的上级主管单位，不购买经常会给学校引来麻烦，所以多数学校都会征订评议中的教辅。一些地方教育主管部门甚至在完全不征求学校或者老师意见的情况下，自作主张选择一套，直接随教材发到学生手中。

在这种情况下，作为教学一线机构的学校推荐虽然大受打击，但不少学校为满足自己教学需求通常会再推荐购买。老师往往只把被迫征订的评议上的教辅作为课堂上的练习，学生主要练习的还是在市场上重新购买的教辅。有的学校无奈订购了评议中的教辅后，甚至不发给学生，堆在库房内，成为一堆废纸。

为了迫使学校只使用经过自己评议的教辅，有的教育主管部门以红头文件规定，对于学生和家长自己购买的教辅，老师不得统一布置、评改和讲解。例如，有的地方规定，如发现有2/3以上学生使用目录以外的同一本教辅，即视为教师推荐，要追究教师责任。

有的学校因为强烈抵制，受到上级部门的刁难，三天两头派人到学校检查，甚至翻查学生的书包。很多地方都有类似的查检教辅使用情况的“稽查队”。这种对于自己并不了解的一线教学情况，查禁到具体的教室的现象，对基层教学形成了严重的干扰。

省里推荐不适用，又不允许学校购买其他教辅，否则就要受查处。一些地方的教师迫于无奈，进行了令人感慨万千的“创新”，即老师自己购买教辅，然后编题，再复印给学生使用，这样，除加大了老师的工作量，并不便宜的复印费和粗糙的复印资料，让认真教学的一线教师直接由数字时代，被打回去“复印”时代，一线的教学不胜其烦。

另一个情况是，由于许多重点学校比较强势，很少征订评议中的教辅，但一般的学校往往迫于压力征订。在现实中造成了更大的教育不公。

从治理教辅乱象出发，主管部门的初衷是为学生推荐优秀教辅。但在教辅征订的实际操作中，出现的许多问题，已经严重影响到教育发展。

各级利益链剖析

在这种近乎荒诞的教辅使用现实背后，是巨大的利益链条在支撑。

教辅除了关系到千家万户、每个孩子的教育、社会影响巨大外，还对整个中国出版界有着举足轻重的影响。

教育出版是中国出版业的支柱。据各上市出版企业显示，教育出版收入占其图书收入的70%以上。其中份额最大的是中小学教育出版。由于中小学教材出版有严格的限制，绝大多数出版机构收入来自教辅，中小学教辅的规模约是教材的两倍。教辅在当前中国出版业的重要地位可见一斑。

由于目前约80%的中小学教辅是通过统一采购实现的，而按照前述以教育部为主的四部委通知的规定，在其评议目录之外的教辅，学校不能统一征订，这样，评议目录的教辅事实上垄断了80%的统一采购市场。能上到这些评议目录，便成了—本教辅成功销售的关键。

一本能上到评议目录教辅，通常是由各省或市教研室组织编写，由具有出版资质的国有出版社进行出版，然后经省教辅评议委员会评议进目录，由新华书店进行发行，而地市教材选用委员会主导选用。在这其中的每一个链条中，都有不小的寻租空间。

教辅的策划和出版机构上千家，发行机构有上万家，而能够有幸进入教育厅目录的同步教辅是极其有限的。教辅的评议权与选用权集中于省、市教育主管部门，众多的出版发行机构为公关他们，进行着大量的隐性或显性的利益输送，例如，每年的版税，各种项目或科研赞助费，培训、报销、旅游，教育部门亲属的就业，等等。

据笔者了解，某东部省份一家出古籍书为主的出版社，为社里创利最多的前三名，都是一些地级教育局领导的亲属。他们可能不会基本的编辑业务，但凭这层关系就可以包下整个地级市辖区所有的教辅，从小学到高中，各个科目，人手一套，人均纯利润好几百万元。

教育部门官员因为教材教辅受贿而落马的案件也屡见不鲜。四川省教育厅连续两任分管领导（省教育厅原副厅长何绍勇和前任汪风雄）都因在教辅领域滥用职权、受贿被查。今年4月，广西新华书店原总经理李小勇也因教辅目录受贿675万元受审。

因为只有极少数当地出版社的教辅才有资格上目录，不少具有评议优势的出版社原本已不做高中教辅，现在又开始出版。但高中教辅直接关系高考，对质量要求较高，这些出版社就跟一些市场上知名的民营教辅企业合作，由民营策划、组稿、推广、销售，自己坐收“牌照费”。

另一大得利群体是出版教材的出版社。四部委通知中，要求根据教科书编写出版的同步练习册，应“依法取得著作权人的授权”。根据原国家新闻出版总署和教育部官员的解释，它的核心是“依法”。由于法律文件没有直接的表述，多起法院判例的认定是，教材的编排体系和结构的设计并不具备著作权法意义上的原创性，侵权的判定是基于教材内容的使用方式和使用数量。而同步教辅主要是编排结构与教材相同，对教材内容的使用并不多，据此并不能认定为侵权。

虽然并不具有法律依据，但在实际中，各地都把教材出版社的授权书当作目录送审的前提，这样，造成了教材社惜权限授，只授权1套或不再授权，使得能进入评议目录的教辅极少。

教育厅目录的数量太少，且质量难尽如人意，无法满足基层需要，在巨大的利润和现实的需要面前，一些在行业内具有特别资源的机构又开辟一些新的渠道。在发行方面具有一定垄断地位的新华书店，就另设一个销售目录，吸引更多的教辅。

能上新华书店的目录，也代价不菲，要出让近半的折扣，要负责销售，要保证上千万的销售量，还要提前交保证金。而新华书店则拿出这近半的利润的一部分，再分给各地市、县区教育局及乡镇学校三级教育部门，以换取他们的支持。

还有不少新华书店在下面营造一种氛围，称只有跟自己结账才是合法的，不少地方要求学校只能统一买新华书店的产品。于是，当地民营书店实现的销售，也要通过新华书店来结账。这对新华书店来说，不仅截留了利润，也做大了规模，可以用这些业绩来获取更大的政策支持。

有时新华书店为保自己出版集团的份额，并不愿意帮别人结账。于是，一些新华书店负责与学校结账的工作人员，就成为地方书店公关的对象。通常是给他们几个点的回扣，由他们代为结账。

种种乱象之下，经年的实际调研和思考之下，笔者给出的解决思路是，教辅的推荐权交给该科的任课老师。

根据许多老师和学生的反映，教学中确实需要一套教辅统一练习和讲解。而统一选购都可能出现问题。校领导与教育主管部门的推荐，由于远离教学一线，根本无法保证教辅质量和适用性：同时，由于越来越大的销售量，腐败问题也更为严重。

而从责任、利益、监督和人性等各种角度分析，任课老师可能出现的问题都是最小的，是有最大利益选用好教辅的群体。作为教学的实施者和直接责任人，一个任课老师通常带的班少，能够形成的销售不多，利润空间有限。由任课老师推荐，教辅质量和适用性是可以保证的。

同时，为了防止任课老师可能产生的腐败，强调任课老师只有推荐权，不能指定渠道，采购由学生或家委会完成，彻底切断采购的利益通道，而且一科只能推荐1本教辅。据调查，1套教辅基本能满足80%学生的需要，个别学生需要可以自行购买。为了规避可能出现的“高码低折”现象，还可以对所有教辅进行最高限价。