“超级央行”与中国金融监管

谭保罗

金融领域需要的改革，一点都不是对“山头”的重组。“超级央行”的猜测只代表了市场对人民币未来“大有作为”和中国金融系统必须保持稳定的期待，但它未必适合中国的监管实情。

2015年中的股灾之后，关于加强中央层面金融监管机构间信息共享和职能协调的呼声不绝于耳。有观点认为，股灾爆发的原因之一是几大监管机构未形成监管“合力”，而是任由海量资金在不同金融板块间自由流动，最终导致杠杆崩溃。

2015年11月，国家主席习近平就《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》起草的有关情况，向中共十八届五中全会作说明中提到，“加快建立符合现代金融特点、统筹协调监管、有力有效的现代金融监管框架，坚守住不发生系统性风险的底线。”

在以上“说明”中，“统筹协调”四个字最受关注，一些观点解读认为，“一行三会”等监管机构有进行机构调整的可能。但截至目前，这种解读并未得到权威的确认，而仅是业界猜测。

从上世纪90年代到本世纪最初几年，中国金融监管体系经过了一系列“大拆小式”机构改革，原来“大央行”职能被“三会”（银监会、证监会和保监会）等机构不断“分食”。这种分业监管模式既通过“部委竞争”推动了金融市场主体的大发展，也通过专业化监管防止了系统性风险爆发。

但随着中国经济货币化程度日益加深，以及各个金融子板块不断融合的加速，特别是市场主体混业经营的实际性存在，“各管一块”的分业监管模式，是否还适合中国的国情？考虑到股灾的教训和人民币国际化的征途，中国是否需要一个统领其他监管机构的“超级央行”？这是各方正在思考的问题。

恢复与缩权

某种程度上说，中国改革开放以后的金融改革史，就是中国人民银行的“职能恢复史”和“权力缩小史”。

改革开放以前，新中国并没有建立起市场化的、现代意义上的金融体系。金融的本质是信用，而市场化的、现代意义的金融体系，其首要特征就是民间信用成为货币交易的首要基础。而建国之初，为加强中央管理的需要，国家甚至一度取消民间商业信用，取而代之的是政府信用来保证国内的各种货币交易。

在组织形式上，最极端表现就是将原有的几大商业银行并入中央银行或财政部。其后，随着计划经济不断强化，中央银行自己也索性并入财政部，最后实现了财政、金融“不分家”。1969年，人民银行与财政部合署办公。

而改革开放后，金融体系改革的第一步也正是财政、金融“要分家”。1978年，人民银行与财政部正式分开办公。1979年开始，四大行先后从人民银行和财政部体系内恢复、独立或新设。

尤其值得一提的是，1984年，工商银行从人民银行分立出来，专门经营原来由人民银行承担的储蓄和工商信贷等商业银行业务。至此，人民银行剥离了本不该属于它的商业银行职能，而是专注于监管，成为了名副其实的中央银行，完成了人民银行的“职能恢复史”。

接下来，则是人民银行的“权力缩小史”。在中国证券市场发展的初期，人民银行一直承担着监管职能，这个状况直到1992年国务院决定成立中国证监会为止。

1990年代末，因为亚洲金融危机的影响，中国加快了分业监管的改革步伐。分业监管的目的是让监管有明确分工，更加专业化，从而严防各个金融板块的风险。1998年，中国保监会成立，人民银行将保险公司的监管权移交给保监会。

2003年，中国银监会成立，人民银行把对银行业金融机构的业务监管移交银监会，而自己保留货币政策制定、信用建设、反洗钱等监管职能。银监会的成立，使得中国“一行三会”的金融监管框架初步形成，人民银行从“大央行”缩减成了“小央行”。

但另一方面，“大央行”的“印记”却一直留在中国金融体系特别是资本市场之中，这在人才领域最为典型。一个值得注意的现象是，中国资本市场的“大佬”或机构高层，相当多的人士都曾在人民银行总行、分支机构任职或就读于人民银行研究生部。

积极来看，这个现象说明了人民银行系统为中国的金融事业培育了大量的人才，功在千秋。但换个角度看，“人行系”金融精英大量进入资本市场，也一定程度影响着这个市场的利益格局以及人脉关系。尤其在法制不完善的情况下，更应辩证地看待这个问题。

实际上，曾有一些观点指出，在曾经的“大一统式”的“超级央行”监管下，由于央行系统的权力过大，所有金融领域都管，那么一些管理者可能出于个人逐利需要，下海成为市场玩家，这将使得“裁判”和“运动员”的界限变得模糊。

因此也有人认为，央行不断将职能剥离，“一行”之外新设“三会”等监管机构，既是出于监管专业化需要，也是出于让监管机构互相制约，让金融市场的利益更加多元化、市场运行更加透明化的需要。

协调问题

金融机构分业监管，特别是监管机构的“竞争”也是一把“双刃剑”。

在市场主体的高速发展期，一个独立的监管部门的确能够起到很好的主体监管和风险防范作用。比如，近年来，中国的保险公司如雨后春笋般成立，保险公司的资金来源中既有富人的“投资钱”，更有普通百姓的“养命钱”，那么审计专家项俊波担任保监会主席、从严监管是最好不过的选择。

同样，中国大银行由于强大的吸存能力，它们并不存在真正意义的风险。但这些年陆续成立的城商行、农商行和信用社则是问题所在，它们资本金单薄，吸存能力堪忧，更无法排除地方权势阶层对其存款的觊觎。那么，就必须要一个强大的、隶属于中央政府的银监会专门对这些小型机构进行“微观”业务督导。

但是，中国金融体系经过多年发展，早已过了机构数量的迅速膨胀期，而是进入了经济货币化、资产证券化的加速期，资金跨金融板块流动逐利成为了常态。在这种形势下，分业监管的弱点开始暴露。

举个例子，在中国资本市场近期的一些收购案中，民营财团收购上市公司的资金已横跨多个领域，而不是局限于一种金融机构，比如来自于保险和银行。一方面，民营财团控制的保险公司可以直接拿保险资金投资。另一方面，该财团还从银行资管计划拿到了资金。

这个投资涉及了三个监管部门，分别是保监会、银监会和证监会。民营财团的资金操作中，每一环都有存在问题的风险，而且各个环节之间也相互联系、相互影响。因此，三家监管机构的协调就显得极为重要。资金是否可以在股市 “全身而退”，还是个未知数。那么，唯有几大监管机构信息共享、高效协调才能进行预警式监管，而防患于未然。

此外，监管机构也是“利益主体”，因此不可否认，每一个监管机构都有着做大自己地盘、做活所管辖市场的意图。那么，在这种情况下，更应该考虑机构之间的协调，将金融市场的稳定和投资者利益作为最高价值，而不是“部门利益”或者“分割市场”的利益作为出发点。

在2015年的股灾之后，不少观点都将部门协调不力看做了股灾爆发的原因之一。股灾的直接原因是杠杆的崩溃，换言之，是资金突然抽走—因为杠杆，所以是加倍抽逃。那么，对资金来源、流向的监管则变得很重要。

支撑起股灾前“牛市”的杠杆资金主要是三部分，分别是银行和信托公司的资管计划、券商配资以及一些不规范小型民间金融机构和网贷机构的资金。换言之，这里至少涉及了两个部门，银行和信托公司归银监会管，券商归证监会管，而第三类中，不少机构都属于“没人管”。

因此，倘若对资金的监管无法做到统一协调、信息无法共享和汇总，那么监管部门便很难做到提前预警。而且，一旦某个部门的监管领域出现“短板”，那么各路资金的“踩踏式”逃离便不可避免。因此，股灾之后，“大央行”统领各部门进行监管的呼声重新出现。

回到根本

“一行三会”的分业监管框架建立之后便从未动摇，但推动四大机构“统筹协调”的努力也一直没有停止过。

历史上，金融监管机构间最成功的“统筹协调”工作发生在1993年至1995年。这段时间，朱镕基曾以政治局常委、国务院副总理的身份兼任中国人民银行行长。此时只有“一行一会”，即证监会成立，而保监会和银监会尚未成立。

由朱镕基兼任央行行长，央行对整体金融工作的“统筹协调”显然是最有成效的。彼时，中国的财政金融体系进行了一场堪称“革命”的改革，即改变了财政向银行透支的现状，也可以说是将“财政”和“银行”正式进行分离，让中国真正建立起自己的现代商业银行体系有了可能。

在朱镕基担任央行行长期间，即1995年3月的八届全国人大审议通过了《中国人民银行法》，它是建国以来管理和规范金融业的第一部大法。朱镕基卸任行长后，人民银行牵头的“统筹协调”工作依然在继续。2003年，修订后的《中国人民银行法》中明确要求“国务院建立金融监督管理协调机制”。2007年，第三次全国金融工作会议更将完善金融监管协调机制作为专题进行了研究。

随着金融危机的爆发，“统筹协调”更显必要。2008年以来，国务院建立了一行三会金融工作“旬会制度”。此外，2012年的第四次全国金融工作会议以及“十二五”规划纲要同样再次明确了“金融监管协调机制”。

2013年，“统筹协调”有了更大进展。国务院发布了《关于同意建立金融监管协调部际联席会议制度的批复》，同意建立由人民银行牵头的金融监管协调部际联席会议制度，人民银行行长担任联席会议召集人，成员单位包括银监会、证监会、保监会、外汇局。

另外，2013年，中国人民银行行长周小川也当选为了全国政协副主席，从“正部级”晋级“副国级”。对比“三会”的负责人，其行政级别更高。此前，人民银行在机构设置上，政治地位也高于“三会”。人民银行属于国务院组成部门，而“三会”只是国务院直属事业单位。

周小川行政级别晋级，其担任央行行长超过10年，且过了省部级正常退休年龄，加上国务院的“部际联席会议制度”批复，“大央行”的猜测愈发流行。一种说法是，央行可能将像最高法、最高检察院那样成为独立于国务院的副国级机关，统领三会。

显然，这种说法只是猜测。国务院在当时的批复中明确提到，“联席会议不刻制印章，不正式行文”。同时，批复中还明确表示，“不改变现行金融监管体制，不替代、不削弱有关部门现行职责分工，不替代国务院决策，重大事项按程序报国务院”。

此后，“大央行”的猜测经股灾发酵，再次成为业界热点。进入2016年以来，中国所面临的国际金融形势风云突变，人民币国际化和汇率波动问题日益占据国家金融领域重要日程，因此“大央行”再受关注。

某种程度上讲，“超级央行”的猜测只代表了市场对人民币未来“大有作为”和中国金融系统必须保持稳定的期待，但它未必适合中国的监管实情。实际上，股灾爆发的深层原因并非分业监管本身的弊端所致，而是某些部门的监管本身，并没有跟上这个金融板块利益主体的膨胀。

金融领域需要的改革，一点都不是对“山头”的重组，而是要用“铁腕”来规制利益集团的无限扩张以及其对市场施加的不正常影响，让这个市场真正实现市场化—不论是股市，银行还是信托、保险，都应如此。