农业废弃物管理的生态补偿机制研究

王洁　张玲　刘艳华　杨江澜

摘要 对国家有关农业生态补偿的政策、法规、管理办法等进行梳理，剖析了农业废弃物管理过程中存在的问题，从完善相关法规政策，促使地方执行；加大资金支持力度，调动各方积极性；加大科研力度，提供科技支持；引导发展生态循环农业模式等方面提出对策建议，以期有效保护生态环境，促进我国农业可持续发展。

关键词 农业废弃物；生态补偿机制；政策；研究

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2016）05-264-04

Abstract Firstly， we summarized the policies， laws and management regulations of the agricultural ecological compensation. Secondly， problems in the process of agricultural waste management were analyzed. Finally， relevant regulations and policies were improved. Countermeasures were put forward from the aspects of promoting the executive ability of local government， increasing the funding support， arousing the enthusiasm of all parties， strengthening scientific research， providing scientific support， and developing agricultural ecosystem circulation pattern.

Key words Agricultural wastes； Ecological compensation mechanism； Policies； Research

农业废弃物（Agricultural Wastes）即农业废物，是指在整个农业生产过程中被丢弃的有机类物质，通常所说的农业废弃物主要指农作物秸秆和畜禽粪便[1]。与每年产生约6.5亿t各类农作物秸秆相比，我国畜禽粪便的产生量是秸秆产生量的3倍多[2]，可见畜禽粪便的待处理量和难度比农作物秸秆更大。

统计数据表明，2010年畜禽养殖业粪便产生量2.43亿t、尿液产生量1.63亿t，其中污染物的排放量也非常巨大：化学需氧量1 268.26万t，总氮102.48万t，总磷16.04万t，铜2 397.23 t，锌4 756.94 t[3]。2011年，中国畜禽粪便产生量达到了21.21亿t，相当于2011年中国工业废物产生量的2倍左右[4]。随着农业养殖业的发展，预计2020年畜禽粪便产生量将达到28.75亿t。

从我国畜禽粪便的利用情况来看，不同畜禽粪便使用差异较大。鸡粪由于含有的营养成分比较高、含水量较低，大中型养鸡场、养鸡专业户的鸡粪充分供给农民作为肥料，得到充分的利用，而牛粪和猪粪由于含水量较高、运输不方便，在一些地区猪、牛粪堆放没有固定的场所，随意堆放的现象极为普遍，猪、牛粪的还田利用率较低，部分地区的猪、牛粪还田利用率仅达30%～50%，有一半以上的粪便没有得到有效利用[5]。

目前，我国已经成为世界上农业废弃物产出量最大的国家，大部分废弃物被当做垃圾丢弃或排放到环境中，造成可利用资源的浪费和对生态环境的污染。合理利用农业废弃物资源，对缓解我国能源压力，保护生态环境，促进农业的可持续发展有着重大意义。农业废弃物管理是农业生态补偿工程的一部分，发展农业现代化、实施农业的可持续发展，迫切需要做好当前农业生态补偿机制的研究与实践活动。

1 农业生态补偿政策解读

农业生态补偿是指为保护农业生态环境和改善或恢复农业生态系统服务功能，农业生态受益者对农业生态服务者（农业生态环境保护者）给予的多种方式的利益补偿[6]。建立农业生态补偿策略对农业生态环境的保护以及农业的可持续发展具有极为重要的作用，政府部门日益重视，并制定、出台了一系列的法律、法规。

1.1 农林方面的生态补偿规定

我国是农业大国，农业现代化发展是国民经济进一步发展的基础。国家颁布了《基本农田保护条例》《土壤有机质提升补贴项目实施指导意见》《环境保护法》《农业可持续发展规划（2014-2020年）》等法律法规或指导意见（表1），确保通过实施秸秆还田、合理培肥、绿肥种植等措施来恢复和保持土壤肥力，并投入大量资金来支持秸秆利用及污染治理技术，为推进我国农业现代化、生态化补偿提供了政策支持。

1.2 畜禽方面的生态补偿规定

国家通过《中华人民共和国清洁生产促进法》《畜牧法》《水污染防治法》《中华人民共和国动物防疫法》等法律法规对畜禽排泄物的处理进行一系列的规范（表2），如畜禽排泄物的处理方式、处理标准、畜禽病害防治以及畜禽养殖场的位置和基础设施等，同时为确保畜禽养殖业的正常发展，国家在资金方面给予一定的补贴，为推进农业生态补偿制度的制定和实施，促进我国畜牧业生产的规范化发展提供了重要的法律保障。

1.3 地方生态补偿的实践活动

国家从环境治理的角度制定了一系列法律法规，为地方农业及畜禽业的发展指明了方向。地方政府为贯彻国家政策方针及保障农业更快、更好、更环保有序地发展，分别出台了适合自身农业和畜禽业发展的办法或条例。如山东省、上海市、湖北省、天津市、甘肃省、江苏省、宁夏回族自治区等地方政府针对本地农业发展实际情况因地制宜，从粪便处理、污水排放、农用薄膜及回收处理农药容器等方面制定出适合本地发展的生态环保条例（表3）。不但保证了国家政策法规的落地实施，也为其他省市农业生态补偿工作提供了借鉴。

2 农业废弃物管理过程中存在的问题

2.1 环境意识淡薄，不注重农业废弃物管理

由于经济和观念发展不平衡，我国注重环境保护和废弃物处理的企业和个人比重远少于发达国家。对于农民个人而言，他们认为环境保护应该是国家和社会的事情，自己的力量较为薄弱，且不能有效分辨农业废弃物中可回收的部分，对环境保护不会有什么效果；对于一些农业企业而言，农业废弃物再生产品的价格高，农业废弃物的收购价格、运输成本和加工成本较高，对农业废弃物最简单低成本的处理方式就是将废弃物送到垃圾场或空旷区掩埋、焚烧，注重农产品废弃物的管理就意味着高成本。中国的农产品价格相对不高，农产品企业利润又不断被挤压，为了维持企业的收益，农业企业更倾向于对农业废弃物进行简单处理，导致严重的污染，使环境恶化，大大提高了后期治理的难度和成本。

2.2 政府监管和支持力度不足

政府虽然出台了一些与环境保护相关的政策，但由于长期的分散管理，各自为政，相关部门与地区分离，部门职责不明确，出现了“三不管”的“真空”地带。政府制定了《中华人民共和国固体废物污染防治法》等法律法规，但是没有与农业废弃物直接相关的环保政策，这就使得从事农产品废弃物相关工作的人员和组织无标准可依、无法可依。同时，政府对农产品废弃物治理投入不足，农村没有可以支持农业废弃物治理的基础设施。在干部政绩评价上，政府很少把农业废弃物治理成果作为政绩评价的指标。

2.3 农业废弃物利用存在技术瓶颈

目前较为成熟的农业废弃物利用技术包括有机肥技术和沼气技术，也是中国政府大力推广的技术，但是，这些技术也存在一定不足。以沼气技术为例，首先，农户难以接受沼气使用前期的较高成本投入，如果缺少政府大力度资金支持，沼气技术很难在农村得到普及；其次，原料不足或原料的获得成本较高，使得农户的户用沼气设备多被闲置；再次，受农户自身学习能力、闲暇时间等因素的影响，农户对沼气技术的掌握不充分，使其不能对设备进行日常应用和维护的操作。综合各种原因，沼气设备大多数被弃之不用。在有机肥技术中，有机基质的产品质量不稳定。以畜禽粪便为原料生产的基质，其质量缺乏稳定性，每一批产品的有机物含量不尽相同，使得育苗者难以掌握使用量，容易造成烧苗或养分不足等问题，带来一定的经济损失[24]。

3 农业废弃物管理的生态补偿措施

3.1 完善相关法规政策，促使地方执行

农业生态系统作为一种公共物品，具有非竞争性和非排他性，人们都想着“搭便车”，这必然导致供给不足。我国目前在农业废弃物管理方面的法规不完善，基层乡镇单位执行不积极，农业废弃物全靠农户自发处理。因此，国家应出台一部完善的《农业废弃物管理法》，各地也应出台适合本地的农业废弃物管理措施，以推进对农业废弃物的处理。农民拥有丰富的农牧业管理经验和可靠的乡土知识，所以措施的出台必须让农民参与其中。

措施的出台是为了执行，因此要完善农业废弃物管理的考核监督机制，对执行情况进行监督，做到奖罚分明。另外还要在政绩考核中加入农业废弃物管理绩效考核，以激励农业废弃物处理良好持续进行。一个区域的生态污染会对周围区域造成伤害，所以相邻区域的政府要积极沟通交流，按照“谁破坏，谁补偿”的原则，由污染方向受害方支付补偿费用。

3.2 加大资金支持力度，调动各方积极性

中央和省级政府可设立生态建设专项资金，列入财政预算，地方财政也要加大对农业废弃物管理的支持力度。可通过发行生态补偿彩票及债权的方式，扩大资金来源；建立专门的资金管理制度来规范补贴经费和项目资金的使用情况，保证农业废弃物处理工作的有序进行[25]。

农业废弃物处理的成本高，效益不明显，因此很难调动农户处理的积极性。根据“谁保护，谁受益”的原则，应该给予积极处理农业废弃物的农户一定的经济补助。比如对使用农业无机肥料的农户、种植旱作作物的农户给予财政支持等。科研机构作为事业单位，只有支出，没有任何收入，所以一定要保证充足的资金支持，以调动科研人员的积极性，使其取得高质量的成果。对于一些农业废弃物处理的相关企业，要给予税收及贷款优惠，激励其进行技术革新，降低价格，更好地服务社会。表现好的地方政府，上级政府要主动给予财政奖励，促进其政策的实施力度。总之，要通过资金的调控使农业废弃物管理得到积极主动的执行。

3.3 加大科研力度，提供科技支持

政府应成立跨部门、跨学科的专项农业废弃物管理研究小组，对农业废弃物管理进行系统化研究，以促进农业废弃物处理技术不断改进，更加精益。科研人员进行研究一定要进行实地考察，多与农民交流，使研究成果更接地气、实施性更强。欧美一些发达国家农业废弃物生态补偿的机制非常先进，国家应公派科研人员出国学习先进知识、借鉴先进经验。除了国内与国外的交流，不同行业、不同地区的科研部门也要加强交流合作，互相学习，互通有无。

科技理论是为了应用到实践，所以应该加强对最新技术的宣传，推广技术入村。沼气技术比较复杂，应该派技术员对农户进行讲解，普及相关知识以方便农户正确使用。建造沼气池花费了大量人财物力，往往因为后期使用过程中出现了一点问题，便造成了大量沼气池的荒废。所以应建立后续技术服务体系，保证农户持续利用。比如每个村可以重点培养几位农业精英，负责本村农业先进技术的售后工作，不能因为后续问题而荒废先前的宣传、投资。

可建立一个全国性的农业废弃物利用信息平台，比如网站等，网站可以分为科研版块和企业版块。科研人员可以将最新的研究成果发布在科研版块，供大家参考学习。农业废弃物处理企业也可以在上面发布自己的需求及产品销售信息，使企业采购到便宜的原料，销售更多的产品。

3.4 引导发展生态循环农业模式

生态循环农业是一种新的农业发展模式，是以生态学原理及其规律为指导，以低消耗、低排放、高效率为基本特征，按照循环模式进行生产的农业[26]。以奶牛粪便循环利用为例（图1），奶牛养殖与农业种植、农产品加工或销售紧密结合，形成良好的农业生态循环发展模式。农业现代化发展需要农业产业一体化，需要“种植、养殖、加工、销售”等各环节无缝对接。另外，农业秸秆可以用来制作饲料，农业秸秆、禽畜粪便及其铺垫物可作为蚯蚓食料，推广蚯蚓养殖业。相关部门可以为企业与农户牵线，使农户与企业实现双赢合作。发展生态循环农业是实现农业可持续发展的重要途径，也是推进现代农业建设的客观需求。农业废弃物是一个很大的环境污染源，也是很大的生物质资源库。合理利用农业废弃物资源，真正实现农业废弃物变废为宝，可以为实现我国农业可持续发展和能源安全作出重要贡献。

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