创新国资监管体制深化国有企业改革

涂颖清

摘 要：国资国企改革一直是我国经济体制改革领域的重大命题，30多年的探索，国有资产的质量和国有企业的竞争力有了显著的提升，但要使国资国企改革健康可持续的深入推进，还有一些问题必须进一步厘清。遵循市场经济的运行规律，明确不同类型国企的功能，责任界限、探索以管资本为主的监管模式、大力发展混合所有制、建立现代企业制度，完善公司治理结构是国资国企改革发展领域的各界共识和方向。

关键词：国资国企 改革 监管

中图分类号：F270 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）08-272-03

党的十八届三中全会对全面深化国有资产监管体制与国有企业改革作出了一系列重要部署，对在新形势下坚持和完善以公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，发挥国有经济主导作用，增强国有经济活力、控制力、影响力，具有十分重要而深远的意义。国资改革以发挥国有资产资本化，国有资本的保值增值以及国资的战略掌控力、社会公益保障性等的主导作用为方向。国企改革以完善现代企业制度，参与市场化竞争、激发活力为方向。国资监管体制的完善和国有企业改革的深化是相辅相成互相推动的系统工程，这两项工作的开展是全面深化我国经济体制改革的必然要求，也是充分发挥国有经济主导作用的重要举措。

一、我国国有企业的特质性

在马克思的经济学说中，国家所有制建立在“资本主义时代成就的基础上”，{1}是资本社会化和社会化大生产的产物。然而特定的国情和历史发展阶段决定我国的所有制建立不是因为社会生产力的发达，相反是因为生产力的不发达。{2}为了发挥集中力量办大事的优势，我国国有企业完全由国家管理和经营，表现为以下特质：

1.特质一：公共产权性。根据公共财政理论，社会产品和服务可划分三类：公共产品、私人产品和混合产品。我国的国有资产属于全体人民，具有公共产品的特征，表现为不可分割性、使用权的非排他性及剩余索取权的不可转让性等公共产权特性。产权理论最早由科斯提出，指的是权利在一个经济体中的制度安排，明确了人们在经济交往中各自拥有的权利以及应当承担的责任。公共产权特性因对产权不能明晰到个人，导致对国有公共资产的过度使用，国家作为代理人代表全体人民行使公共产权成为必然。

2.特质二：多级委托代理制。从最初委托人到达最终代理人，我国国有企业的委托代理制是一种多级委托代理关系。委托代理是指通过一系列契约，一个或多个行为主体指定、雇用另一些行为主体为其提供服务，与此同时给予后者一定的权利，并根据其提供服务的数量和质量支付相应的报酬。{3}其中授权者就是我们所说的委托人，被授权者则是代理人。在这样一个多级委托代理链中全体人民是初始委托人，国有企业经营者是最终代理人，层层的委托代理使得信息不对称，全体人民对企业经营者的监督和约束是不断弱化的。

3.特质三：双重“主体”性。长期以来我国国有企业处在双重“主体”的尴尬地位，一方面作为市场经济主体，国有企业必须按市场主体的特征和要求建立起相应的管理制度体系。另一方面国有企业作为我国现阶段所有制结构的主体和主导，担当着一定的社会职能。企业的经营者由政府任命，具有行政级别并有一定任期，这样的体制使企业经营者很容易产生机会主义的行为，缺乏经营好企业的动力，决策行为短期化。同时政府对国有企业的“父爱主义”不断，影响了国企独立应对市场变化的能力及创新能力，也使政府职能发生错位、越位、缺位。随着社会主义经济发展的深入，国有企业的弊端逐渐显现，国资国企改革拉开了序幕.

我国的国有企业从无到有，从小到大，由弱到强，在社会主义建设事业中发挥了巨大的历史作用。资本不足、技术落后、制度落后的“三落后”局面，伴随着从计划经济体制向市场经济体制的转轨，国资国企踏上了艰难的改革历程。

二、我国国资国企改革的历程

改革开放前，也就是1956年完成社会主义改造后，对国资国企的改革有过两次大的尝试，即1958年的扩大地方分权和1969年的两次改革，但陷入了“统—放—统—放”的怪圈。改革开放后35年，我国国资国企改革一边设计，一边实践，一边探索，一边总结，将顶层设计与“摸着石头过河”有机结合，{4}呈现出由浅入深阶段性推进特征。以改革涉及重大决定和相关法律出台的时间为界限，把自1978年以来国资国企的改革发展分为以下四个阶段：

1.放权让利阶段（1979—1992年）。这个阶段是在计划经济时期，改革主要围绕调整政府与国有企业之间的生产经营管理权限和利益分配关系，对企业实行放权让利和承包经营，目标都是搞活企业，激发企业和职工的生产积极性。但这阶段的改革只承认企业的经营权，并不承认企业的法人财产权，企业不能成为真正自主经营、自负盈亏、自我发展、自我制约的主体。承包经营的机制虽有进步性，但忽略了人都是“理性人“这一经济学假设前提，会出现经营者“杀鸡取卵、竭泽而渔”的现象，因此从短期看，企业的经营效益不错，但这样的发展方式是不可持续的。1991年末，国企出现了“三三制”，明亏、暗亏、盈利企业各占三分之一，承包制推行不下去了。

2.建立现代企业制度阶段（1993～2002年）。这个阶段是在我国由计划经济向市场经济转型时期，改革的主要目的是建立现代企业制度，积极探索公有制的多种表现形式，使国有企业适应市场经济体制。1992年邓小平同志南巡之后，打破了思想上的禁忌。十四届三中全会，中央提出建立社会主义市场经济体制的蓝图。1993年11月，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出我国国有企业改革的方向是建立现代企业制度。现代企业制度，是以规范和完善企业法人制度为核心的产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的制度。这是一项艰巨复杂的任务，必须积累经验，创造条件，逐步推进。{5}通过建立现代企业制度，使企业成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的法人实体和市场竞争主体。由于承认国有企业不仅有经营权，而且有法人财产权，我国国有企业改革的思路又经历了一次飞跃。

3.新国资改革阶段（2003—2012年）。这个阶段是在市场经济体制下的改革，改革由调整所有制关系进入更深层次阶段——产权改革，是完善社会主义市场经济体制的新阶段。十六届三中全会在作出的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中指出“产权是所有制的核心和主要内容”，进一步明确了国企改革的任务和目标。在此之前，国企没有统一、明确的归口管理机构，对企业的监管常常出现“五龙治水”多头管理的局面，其实质是无人管理。国资委的成立从体制机制上推进“三分开、三统一、三结合”的改革，即政企分开、政资分开、经营权和所有权分开，确立了“权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合”的国资监管重大原则。新型国资监管体系建立，国有企业实现了突飞猛进发展。到2012年5月，全国国有企业改制面超过90%，中央企业及其下属企业改制面由2002年的30.4%提高到72.1%。{6}

4国资国企改革新起点（2013—）。十八届三中全会是一个全局性的改变，在完善和发展中国特色社会主义基本制度上提出了“混合所有制经济”为核心的新一轮国企改革，使国企改革朝着市场化的方向迈了一步。新一轮国资改革的主要目标是打破国资委不仅是“裁判员”，还是“教练员”的悖论： 转变“裁判员”的职能，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制；单列“教练员”岗位，出资人权利将从国资委分离出来，由独立的国有资本投资运营公司来直接行使。改变“运动员”选聘方式，以市场化的方式公开选聘“运动员”，以提高国企的竞技水平。

三、国资国企改革目前的困惑

中国国企改革从世界范围来说是一项没有成功经验可以借鉴的、探索的创新实践和伟大事业，当前我国国资国企改革主要面临以下困惑：

1.国有资产流失。国资国企改革的方向是让国企能适应市场的要求，在市场经济的条件下快速发展，其目的是做强国资国企，而不是削弱、更不是消灭国资国企。但是在国资国企改革的过程中，国有资产流失呈现出快速递增的态势。国有资产流失是指运用各种手段将国有产权、国有资产权益以及由此而产生出来的国有收益转化成非国有产权、非国有资产权益和非国有收益，或者以国有资产毁损、消失的形式流失。国有资产流失的原因是多样的，一些地方在“抓大放小”的国有企业改革政策下，对一些中小国有企业盲目贱卖，造成国有资产大量流失；另一方面在国有企业所有制改革中，一些国有企业内部人员利用企业管理不严和法律漏洞，侵吞国有资产，将部分国有资产贱卖或无偿转为集体股和个人股。2004年的“郎顾之争”也是主要集中国有资产流失严重这一现象，并引发了人们的广泛关注，随着顾雏军的入狱，我国国企改革的步伐暂停了下来。

2.内部人控制。国企股份制改造后出现的“内部人控制”现象成为国企改革出现的最大问题之一。国有企业从产权关系讲，本质上属全体人民所有，具有高度的社会性，因而客观上决定国有企业所有权只能由国家政府代表全体人民行使，但国家并非个人化的代表，所以必须委托特定的自然人来经营国有企业。这样不可避免的产生所有权的缺位，从而造成经营权的强化和所有权的弱化。{7}

一般认为，“两权分离”必然会导致内部人控制，所以内部人控制并不是中国国有企业独有现象，即使在日、美这样的经济发达国家，内部人控制问题也是存在的，只是程度和结果不同而已。20世纪30年代初伯利和米恩斯（Berle and Means）对美国最大的200家公司进行过调查，结果发现44%的公司实际上是由管理人员控制的。在20世纪60年代，拉纳对美国200家最大的非金融公司的股权结构进行研究，由管理者控制的已上升到80%。此外，国有企业的多主体性带来的多重目标给企业绩效评价带来一定困难，所有这些都是导致内部人控制的原因。

3.国资监管体制机制不完善。自国资委成立以来，在探索国有资产监管方式、深化国企改革等方面推出许多新的举措，国资监管制度体系基本建立，实现了出资人职能的一体化和集中化，改变了国有企业多头管理的状况。国有资产监管工作科学化、规范化水平不断提高，企业国有资产管理体制和制度不断完善，国有资产运行质量和效益越来越好。目前在国有资产管理上，单纯以竞争性国有企业的资产管理目标来衡量所有资产，没有根据不同资产的目标职能进行差异化管理和建立不同的管控体系，从而导致了不同类型的国资管理与其目标职能发生扭曲和错位，国有资产管理的低效率。

四、协调推进国资监管体制与国有企业改革

1.世界其它国家的一些有益经验。历史的演进总是各有规律，古语说“以铜为镜，可以正衣冠；以人为镜，可以知得失；以史为镜，可以知兴替。以拿来主义的眼光，借鉴他国国资国企变革的经验，自我剖析，借石攻玉，对当前我国正在进行的改革有着深远的意义。（1）德国：“三权制衡”的公司治理机制。德国国有企业必须设立董事会、监事会、股东会三个机构，分别代表执行权、监督权和所有权。董事会独立负责领导公司，董事长负责企业的总体经营决策。监事会是直接控制机构，对董事会的活动进行监督，监事会对董事会有权任命、解职和监督，地位凌驾于董事会之上，监事名额由股东代表、员工代表和工会占三分之一构成。股东代表由联邦财务部部长确定，他们主要来自私人公司的董事或经理、政府官员、银行家和大学教授，监事会主席由联邦财政部部长提名，选举产生，监事会和董事会成员不能互相兼任。（2）美国：国有企业实行国有私营。在美国，一直认为国有化形成的人为垄断和官僚机制，会阻碍市场机制的发挥，因此国有企业的创办和发展一直受到政府的严格控制。早在20世纪40年代下半期，美国政府曾把二次大战时国家兴建的投资总额超过100亿美元的绝大部分军事工业企业先后转卖给各私人垄断组织。总体来看，美国的国有企业比例非常低，其生产总值仅占全国GDP的5%，国有企业管理主要采取国有民营的形式，对绝大部分国有企业实行“租赁”经营或系统承包制方式运作。（3）法国：国家监控与自主经营相结合。法国是西方国家国有化程度比较高的国家，设有专门的管理机构负责管理国有企业家。按自有资本，法国最大的25家工商业公司，国有企业占15家，按在职工人，最大的20家工商企业中，国有企业占17家。同时，法国国有资本控制的企业数额巨大，国家直接控制和间接控制的企业达到4300多家。由于国有企业对国民经济的影响巨大，法国一直非常重视对企业的有效监管和保持企业经营活力的结合。政府的管理仅限于任命企业的主要领导人和对资产的流入流出进行监督，对其生产经营活动不做过多干预。政府对企业的控制一般只限于控制总公司和母公司的股份。兼顾好对企业的有效监管和保持企业经营活力的关系，成为法国国有企业的重要经营特色。（4）新加坡：国有控股的“淡马锡模式”。淡马锡一开始是作为国家经济的操盘者，通过有效的监督和商业性战略投资来培育世界级公司。新加坡财政部全资控股淡马锡，但不干预公司在运营或商业上决定，管理模式是国家控股、公司化运作、集团化管理，对于企业的监管，新加坡以《公司法》为唯一法源，基本原则是要求公司所有权和经营权的分离， 企业与政府保持“一臂距离”。在淡马锡董事会成员的构成上，独立董事占绝大多数。财政部代表政府作为淡马锡的唯一大股东，近几年来只派出一名股东董事在其董事会中。为了保证公正性和中立性，他们不在淡马锡领取薪酬，其薪酬由政府支付；通过“积极股东”的方式，主要通过提名、审计、财务进行管控，但不具体插手其日常商业运作。

2.全面协调推进国资监管体制与国有企业改革。我国国资国企下一步改革的中心问题应是进一步明确国家设立国有企业的目标，确定各类国有企业的职能，探索国有经济的功能定位以及国家管理国有企业的有效方式，实现国有企业与社会主义市场经济体制的兼容。（1）分类监管是全面协调推进国资国企改革的基础和前提。国企与非国企的一个重要区别就在于，非国企基本上都是以盈利为主要目的，即追求利润最大化，国企既要承担经济责任，也要承担政治和社会责任，不同的国企担负着不同的功能。实现科学管理，就必须对国企进行分类管理，分类考核，这是完善国资体制、深化国企改革的基础和前提。我国作为一个发展中的社会主义国家，相当长的时期内，国有企业是国民经济的主体，不仅国家宏观经济目标的实现需要特别倚重国有企业，而且，国家在经济发展中对于关系国家安全的战略资源的控制，也需要国有企业来实现。国有经济在有的产业部门优势大，在有的产业部门优势小{8}，各个产业部门和国有经济的相容性不同。新阶段国有经济战略性调整的主要任务是，继续促进国有资本向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中，向不能或不具备引入竞争机制的垄断行业集中，向私人资本无力或不愿意进入的领域集中，更好地发挥国有经济作用。（2）以资本管理为主是全面协调推进国资国企改革的纽带和内在要求。以“管资本”为主加强国有资产监管与过去的“管资产“虽一字之差，但却包含了国资管理对象、内容、方式方法等的极大改变，是国有资产监管体制的一个新思路。国资改革以推进资本化，发挥主导作用为方向。国企改革以推进市场化，激发竞争活力为方向，通过这一转变，更好体现国有资本出资人的角色，指明了国有企业改革新走向，与“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”这一总体思路相契合。发挥市场在资源配置中起决定性作用，需要的是公平竞争。将来国资委的职能只保留规则制定和监管两项，将出资人，即股东的权利下放到各类国有资本投资公司或者运营公司，国有资本投资公司或者运营公司则通过董事会和股东会来行使其权利。将之前的国有资产监管模式从两层架构变成三层架构，就是要通过政资分离，实现政企分开。（3）发展混合所有制是全面协调推进国资国企改革的载体和动力。市场配置资源效率高低受竞争与产权匹配状态的影响，国有企业之间的竞争虽然可以改进企业绩效，但如果没有私有企业与之竞争，仍无法解决本身产权边界不清的弊端，生产效率与配置效率将低于多种所有制经济并存的状态。混合所有制经济作为一种财产所有制结构，是相对单一的公有制经济或非公有制经济而言的多种所有制经济并存的状态，是指在同一个经济组织中，不同所有制的产权主体多元投资、交叉持股、融合发展的经济形式。十八届三中全会把混合所有制经济提升到我国基本经济制度重要实现形式的高度，进一步明确了混合所有制经济的发展方向和路径，使混合所有制经济这种富有效率和活力的资本组织形式，成为了深化国企改革新的有效载体和动力。（4）建立现代企业制度是全面协调推进国资国企改革的根本和中心。国有企业改革不能只是停留于完成市场化和商业化的途中，蜕化而丧失公有制企业的良好性质，而必须以建立现代国有企业制度的客观规律和原则，继续深化国有企业改革，实现国有企业根本性质的再塑造。{9}加快建立现代企业制度步伐，是完善国资改革促进企业发展的必然要求。在推进国有企业股份制改革的过程中，要将具备条件的集团公司实现整体上市或者主营业务资产整体上市。根据不同企业功能的分类，合理确定持股比例和产权结构，为完善公司治理提供产权基础。公司治理结构的核心就是董事会制度的完善，虽然我国的国有独资公司和控股公司都是双层制模式，但由于监事会与董事会是平行机构（非上下级关系），实际中的制衡作用不明显。也正是这个原因，近几年政府才实行稽查特派员制度，实际上是向国有企业派出第二个“监事会”。探索建立职业经理人制度，根据市场改革的方向和要求，增加企业管理人员市场化选聘的比例，建立市场化退出机制。

国资监管体制和国企改革是一个系统工程，在转型升级的新的历史时期，要有全新的考虑和规划。结合行政管理体制改革的推进，从体制改革的顶层设计上实现“政资分开”，着力从国民财富整体分配体系上研究制定国家战略和改革规划，制定整体改革方案，综合协调各方面改革。这样，在创新和改善公共管理、行业监管中的新国资管理体制的成功运行和国企改革的顺利推进，将成为中国特色社会主义市场经济体制的一项创举，屹立于世界经济理论与实践的前沿。

[基金项目：江西省社科规划项目《基于技术撬动战略的江西工业升级路径和对策研究》（15YJ24）；江西省委党校2015年专项课题《基于技术撬动战略的中国制造业升级路径和政策优化研究》阶段性研究成果。]

注释：

{1}蒋一苇.企业本位论[J].中国社会科学，1980（1）

{2}葛守昆，梁洪基.中国国有企业改革的本原问题与思路重置[J].现代经济探讨，2013（3）

{3}詹森，麦克林.陈郁泽.企业理论：管理行为、代理成本与所有权结构.上海人民出版社，上海三联书店，1998

{4}胡鞍钢.顶层设计与“摸着石头过河”[J].人民论坛，2012（6）

{5}江泽民.论社会主义市场经济[M].北京：中央文献出版社，2006

{6}国务院国有资产监督管理委员会党委.坚定不移地推进国有企业改革发展[J].求是，2012（10）

{7}张德.人力资源开发与管理[M].北京：清华大学出版社，2003

{8}周叔莲.我对国有企业改革的研究[J].中国延安干部学院学报，2012（2）

{9}金碚.论国有企业改革再定位[J].中国工业经济，2010（4）

（作者单位：中共江西省委党校 江西南昌 330003）（责编：吕尚）