推动山西农业转移人口市民化的措施研究

摘 要：山西省“十三五”发展蓝图已经绘就，给农业转移人口市民化画下了浓浓的一笔，面对新常态下全省经济发展压力的与日俱增，推动农业转移人口市民化的任务比以往任何时候都要艰巨，迫切需要充分发挥政府的主导作用，采取更加积极的政策措施，形成全社会广泛参与的大好局面，用健康可持续的农业转移人口市民化，在全省新型城镇化建设的征程中奋力谱写中国梦的山西篇章。

关键词：新型城镇化农业转移人口成本分担机制

中图分类号：F291 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）08-205-04

在新型城镇化的建设过程中，构建科学合理的农业转移人口市民化成本分担机制，加快推进农业转移人口市民化，一直以来被认为是以人为核心城镇化建设的重要举措和抓手，而这一过程与政府、企业、个人的利益密切相关。当前，在山西资源型经济下行空前巨大的背景下，全省的“十三五”规划纲要依然提出，要实现300万农业转移人口市民化，到2020年，户籍城镇化率要达到45.4%的宏伟目标。因此，加快探索农业转移人口市民化的措施，全面推进农业转移人口市民化的进程，具有鲜明的时代价值和深远的战略意义。

一、理论综述

长期以来，国内外学者从理论高度对农业转移人口市民化的相关理论做了大量的研究，其中不乏存在一定的分歧。本章将对现有较流行的观点进行客观梳理，以求更好地服务于本文的研究需要。

（一）农业转移人口市民化的内涵

研究加快农业转移人口市民化的措施，首先要弄清楚什么是农业转移人口及如何判断农业转移人口实现真正意义上市民化的判断标准。当前，国内有关农业转移人口的概念尚且不多，较一致的是大多数观点均赋予了农业转移人口新的内涵，超脱了传统意义上的农民工概念，更具有时代的感召力与更大的包容性。较权威的观点均从广义和狭义两个方面研究给出了界定，如城市蓝皮书《中国城市发展报告》（2013）认为，从广义来看，农业转移人口具有两方面的含义：一是地域上的转移，即从农村地区转移到城市的人口，多数属于进城务工人员及随迁子女、失地农民等；二是户籍意义上的转移，即农转非的人群。而狭义上的农业转移人口指的就是农民工。还有一些主流观点也认为，农业转移人口大致分两类，一类是户籍仍在农村，但已经经历或感受着城市的生活，在城乡间进行着“候鸟式”的流动；另外一类则是已实现了户籍意义上的城镇人口。关于农业转移人口市民化的内涵，国内不同学者的观点不尽相同，但总体上看，核心意思殊途同归。本文认为“农业转移人口市民化”就是农业转移人口在身份、地位、生产、生活方式等各个方面逐步转变成为真正的城镇居民，即其户籍所在地由农村迁到城镇，并真正融入城市社会。这既体现了过程——农业转移人口如何转变为城镇居民，又反映了结果——农业转移人口真正转变为城镇居民。

（二）农业转移人口市民化成本构成

通过对农业转移人口市民化内涵的研究可以发现，农业转移人口市民化的成本伴随在市民化的全过程，有些可以量化，有些难以量化，但总体来看，分析市民化的成本构成是构建科学成本分担机制的重要前提。刘政永、孙娜（2014）认为，农业转移人口市民化社会成本分为，政府负担城市内的基础设施成本、社会保障成本和住房保障成本，企业承担的部分社会公共服务成本，农民自身承担私人生活成本和职业技能成本。本文认为，农业转移人口市民化的成本分担主体应包含政府、企业和个人三个方面，涉及到基础设施成本、公共服务成本、住房成本、教育成本、社会保障成本、生活成本等六大领域。

二、农业转移人口的形成轨迹

建国以来，在经历了长期的工业化和城镇化历程后，通过广大的农民群体在时间和空间上的流动，我国现已积累了大量的农业转移人口，其中部分已经实现了完全的市民化。但是，从发展历程来看，改革开放是探寻农业转移人口市民化轨迹的重大的历史起点，伴随着户籍制度的不断放松，我国农业转移人口大致经历了四个不同的发展阶段。

第一阶段：初步形成阶段，从改革开放至1988年。随着家庭联产承包责任制的全面推开，我国广大农村地区的生产力得到了极大的解放，农业生产效率和粮食产量得到大幅提升，出现了大量的农业劳动力剩余，成为当时进城务工人员的主力军。据统计，第一阶段末期进城务工的农村人口总规模达到了2000万左右。

第二阶段：快速扩张阶段，大致延续到1994年。在这一阶段，我国的经济发展水平实现了飞速的发展，城市形成了更大规模的劳动力需求，同时，城市的生产、生活条件得到了极大的改善，成为吸引外来务工人员的最主要原因。后来，随着上世纪90年代中后期全国范围内国企改革的推进，形成了大量的工人下岗潮，城市的就业压力越来越大，进城务工人员的增幅才得到了有效的缓解。据统计，此时的进城务工人员数量已达到7000万左右。

第三阶段：平稳发展阶段，大致延续到了20世纪末。在此阶段，国内没有明显的利好因素出现，现有的务工人员数量基本能满足城市建设和发展的需要，因此，务工人员规模基本处于平稳的发展阶段，没有出现大幅的波动。

第四阶段：健康有序阶段，进入21世纪至今。在这一阶段，随着国家特色城镇化建设的全面推进，国家越来越重视城乡统筹、“三农”等建立在城乡二元结构上的诸多突出问题，出台了一系列的扶持措施，进城务工人员的权益得到了更大程度上的保护，实现了健康有序的发展。据相关数据，2015年，我国户籍人口城镇化率不足40%，要达到70%～80%的水平，仍需实现4亿以上农业转移人口的市民化。

三、推动农业转移人口市民化的意义

城镇化建设是经济社会发展到一定阶段的必然产物，是判断一个国家综合经济实力和居民生活质量的重要指标之一。因此，在新的历史条件下，坚持以人为本，加快推动农业转移人口市民化，促进城镇化水平向更高阶段迈进，具有重要的战略意义。

首先，推动农业转移人口市民化是促进城镇化向高级阶段迈进的现实要求。从二者关系来看，前者是实现后者的重要抓手，正因如此，中央城镇化工作会议把推进农业转移人口市民化摆在了突出的位置，作为新型城镇化建设的首要任务。传统意义上狭义的城镇化，或者说初级阶段的城镇化，仅仅表现为城镇在数量和空间上的单纯扩张，把城镇规模的盲目扩张作为衡量城镇化水平的标准，把人的概念远远抛开。而现实情况是，离开了人的城镇化就像失去了灵魂的人一样，缺乏了必要的支撑，是扭曲的、不可持续的。过去多年的规模型城镇化建设形成了大量的农业转移人口，积累了沉重的历史欠账，必须加快推进农业转移人口市民化，在消化历史欠账的同时，促进城镇化向更高阶段和更高水平迈进。

其次，推动农业转移人口市民化是促进社会和谐稳定的重要抓手。从大量的政府、专家、学者的各类调研报告可以看出，广大的农业转移人口有着强烈的市民化意愿和需求，推动农业转移人口市民化是符合百姓诉求的重大民生工程。随着经济社会的不断发展，传统的进城务工人员、农民工的观念也发生了变化，实现了由过去的“进城挣钱、回乡生活”到“进城发展、实现自我”的根本性转变。他们向往城市的生活、向往城市的发展空间，渴望被城市包容、被城市接受，渴望成为真真正正的市民，渴望通过更大的舞台实现自身的价值追求。因此，推动农业转移人口市民化，最大程度上满足广大农业转移人口的市民化愿望，对于维护社会的和谐稳定有着重要的意义。

第三，推动农业转移人口市民化可以倒逼现代农业的快速发展。长期以来，我国大量的农民被过多的束缚在农村、农业上，然而耕地是有限的、农村也不是社会的全部，随着人口特别是农村人口规模的不断扩张，有限的耕地和农村难以承载过多的农业人口，客观上造成了农业生产率的低下状况一直未能得到全面的、根本性的改善。因此，必须加快推动农业转移人口市民化，让更多的农民从土地上解放出来，从事非农业的生产活动，倒逼现代农业的快速发展，最大程度上提高农业的生产效率。

最后，推动农业转移人口市民化是兑现省委省政府承诺的关键举措。目前，山西省“十三五”的蓝图已经勾画，既是全省上下未来五年共同的行动纲领，又是省委省政府对全省人民的庄严承诺，一个一个的宏伟目标等待着五年后全省人民的监督和考核。其中，明确提出到2020年要实现300万农业人口市民化，户籍城镇化率要达到45.4%，因此推动农业转移人口市民化，努力提高我省的户籍城镇化率，是兑现省委省政府承诺的关键举措。

四、农业转移人口市民化成本测算

准确把握山西省农业转移人口市民化的成本，是构建合理的成本分担机制，部署与我省经济社会发展水平相适应的市民化步骤与进程的重要依据。

（一）基本要求

测算山西省农业转移人口市民化的成本要符合以下基本要求：

首先，全面覆盖。在测算过程中要全面考虑我省农业转移人口的多样化现状，既有纯农业的人口，又有城中村的群体；既有转移到大城市、市中心的需求，又有转移到小城市、小城镇、城市郊区的需求；既有劳动力人口的转移，又有随迁子女、老龄人口的转移；既有……，又有……，要把可能涉及到的情况尽可能充分的考虑，确保测算结果最大程度上符合我省实际。

其次，大胆假设。由于农业转移人口实际情况的多样性和复杂性，测算过程涉及到大量的数据收集，其中有些数据在现有统计年鉴或相关部门数据中有统一的收集口径，能得到比较准确的体现，但很多未体现的数据受客观条件的限制，很难甚至是不可能完全采集到。因此，要将数据采集主要放在主要人群、重点样本上，对于其他情况要大胆假设，赋予合理的权重即可。

最后，静动结合。在农业转移人口市民化六大领域的成本中，有些成本属于静态、一次性的（如购买住房），有些成本属于动态、逐年投入的（如基础设施维护、教育等）。因此，测算模型的设计要尽可能考虑动态的部分，简单的算术计算会造成结果与实际在一定程度上的偏离。

（二）成本测算

1.基础设施成本。可定义为政府应对城镇人口增加而在市政公用设施建设、维护方面的新增资金投入。根据基础设施成本的定义，可采用计算公式如下：

基础设施成本=■

为了有效测度基础设施成本，可构建回归模型如下：

inft=β0+β1Upopt+ut（1）

其中，inft表示市政基础设施建设、维护投入；Upop表示城镇人口数；β1表示在其他变量不变时，城镇人口每增加一人，需要政府在市政公用设施建设、维护方面的资金投入。根据2014年山西省城镇人口数据，可预测2014年山西省农业转移人口市民化的基础设施成本为11827元。

2.公共服务管理成本。从财政角度，农业转移人口市民化的公共服务管理成本主要变现为城乡之间的在上述领域的财政支出差额，而非城镇财政支出的单方面增加。根据公共服务管理成本定义，可采用计算公式如下：

公共服务管理成本=财政城乡人均公共服务支出差额（不含教育支出）

根据历年《山西省统计年鉴》和《中国城市建设统计年鉴》，可推算2014年山西省财政城镇人均公共服务支出10270元，财政农村人均公共服务支出3338元，则2014年山西省农业转移人口市民化的公共服务成本为6932元。

3.住房成本。住房成本可定义为，政府为农业转移人口提供保障性住房所需要增加的财政投入及农业转移人口在城镇购买商品房而支付的房款费用。根据住房成本定义，可采用计算公式如下：

住房成本（政府）=■×■×■=13354（元）

住房成本（个人）=■+■

+■-600×31.45+（2898.8-1480.5）

=60620（元）

因此，2014年山西省农业转移人口市民化的住房成本为73974元。

4.教育成本。农业转移人口市民化的教育成本，主要包括两个方面：一是促进农业转移人口在落户城镇就业的教育培训费用；二是随迁子女在城镇接受同等义务教育而需要农业转移人口支付的额外教育费用，及政府额外增加的教育经费投入。根据教育成本定义，可采用计算公式如下：

教育成本（政府）=

=■（幼儿园在园人数

×城乡幼儿园生均教育经费支出差额+小学在校人数

×小学生均教育经费支出差额+中学在校生人数

×中学生均教育经费支出差额）+■

×劳动力转移培训人均投入

教育成本（个人）=城乡家庭人均教育消费支出差额

根据表7可知，2014年山西省农业转移人口市民化的教育成本约为553元。

5.社会保障成本。对于农村居民，主要参与城乡居民养老保险和新型农村合作医疗保险。对于城镇居民，主要参与城镇职工基本养老保险、城乡居民养老保险、城镇居民医疗保险等。根据社会保障成本定义，可采用计算公式如下：

社会保障成本（个人）=■

其中，popi分别表示0-14岁、15-59岁和60岁以上人口数；Dseci表示社会保险缴费成本差额。根据表9、表10可知，2014年山西省农业转移人口市民化的社会保障成本个人支付部分为1493元。

6.生活成本。农业转移人口市民化的生活成本，是指农业转移人口自身及其家庭市民化后在城镇维持正常生活水平而额外支付的生活成本，包括在食品、衣着、家庭设备用品及服务、医疗保健、交通和通信、文化娱乐服务等项目上的额外支出。

根据生活成本定义，可采用计算公式如下：

生活成本=城镇居民家庭平均每人全年消费性支出（不含居住、教育支出）-农村住户每人平均生活消费支出（不含居住、教育支出）

由表11可知，2014年山西省农业转移人口市民化的生活成本为5129元。

根据前文对基础设施建设维护成本、公共服务成本、住房成本、教育成本、社会保障成本、生活成本等分别简要测算的结果，可以初步推算出山西省农业转移人口市民化的人均总成本为99908元。

五、加快山西农业转移人口市民化的措施

（一）加快农村产权制度改革

对多数农业转移人口而言，市民化的成本过高，远远超出可承受的范围，是制约农业转移人口市民化进程的主要障碍。因此必须加快农村产权制度改革，建立一个有效的农业转移人口土地流转和退出机制。首先，要加快完善农村产权制度，在农业转移人口实现市民化的过程中，最大程度上保障农业转移人口的土地承包权、宅基地使用权及集体收益分配权，不得以退出土地承包经营权、宅基地使用权、集体收益分配权等作为农业转移人口进城落户的条件。其次，要尽快完善农村土地流转制度，为农业转移人口实现资产的资本化提供保障，保障农民土地经营权的合法流转，推动农业用地的规模化经营。最后，要健全集体收益的分配机制，确保农民依法享有合法的集体收益分配权，消除农业转移人口市民化后对集体收益分配的担忧。

（二）加快城乡二元户籍制度改革

长期以来城乡二元的户籍制度以及与之相匹配的各项社会福利，是制约农业转移人口市民化进程的顽疾，必须加快户籍制度改革，建立新型的城乡统一的户籍制度。首先，要加快消除户籍制度导致的农与非农身份的不同，统一登记为居民户口，同时废除与之相配套的差别福利制度。其次，加快建立居住证制度，积极推行凭居住证享受与当地城镇居民同等的公共服务和社会福利，努力实现基本公共服务常住人口全覆盖。最后，要积极开拓吸纳农业转移人口市民化的空间。由于大城市和发达的城镇生产、生活等条件相对优越，往往容易成为吸纳农业转移人口市民化的主阵地，当同时也造成市民化成本的高企和大城市承载压力的增加，因此，要积极鼓励引导广大农业转移人口向小城市流动，并在此基础上逐步实现市民化。

（三）发挥民营经济和中小微企业的就业吸纳作用

农业转移人口实现市民化后，面临的首要问题是生存、生活、发展，而解决这些问题最有效的途径便是取得理想的就业。因此，要重点发挥民营经济和中小微企业的就业吸纳作用，为广大农业转移人口提供广阔的就业空间。首先，要制定和实施更加积极的农业转移人口就业促进政策，严格落实民营经济发展优惠政策，优化民营企业的发展环境，提升民营企业吸纳就业的积极性和能动性。其次，要加强就业技能培训体系建设，形成全方位参与互动的技能培训良好局面。最后，要加强农业转移人口劳动权益保障，确保其不备社会排挤。

（四）开拓公共产品和服务供给渠道

大量的农业转移人口实现市民化后，直接造成城市公共产品和服务需求的急剧扩大，导致政府的财政负担大幅增加。因此，要广泛引导民间社会力量参与到公共产品和服务供给的浪潮中。首先，要在坚持政府主导的前提下，引导和鼓励社会资本参与公共产品和公共服务项目投资、运营和管理，提高公共产品和公共服务供给能力和效率。其次，要加快探索建立多层次的融资平台，扩大市场营利组织进入公共服务的渠道。最后，要广泛利用大量的社会非营利组织，充实公共服务供给队伍。

（此文为2015年山西省转型综改重大课题《山西省农业转移人口市民化成本分担机制研究》的阶段性研究成果）

参考文献：

[1] 陈怡男，刘鸿渊；农民工市民化公共属性与制度供给困境研究[J].经济体制改革；2013（4）

[2] 黎智洪.农业转移人口市民化：制度困局与策略选择[J].人民论坛，2013（7）

[3] 钟兵.农民工基本公共服务均等化探析[J].宏观经济管理，2015（8）

[4] 刘政永，孙娜.河北省农业转移人口市民化社会成本分担机制研究[J].产业与科技论坛，2014年11期

（作者单位：山西省发展和改革委员会宏观研究院 山西太原 030002，李刚，助理研究员，）

（责编：李雪）