监管主体视角下对中国P2P网络借贷平台监管的建议

张天官

摘 要：目前我国对P2P网络借贷平台的监管可谓是少之又少，由于现在P2P网络借贷平台的不断异化使其法律性质更加宽泛难以界定从而使监管难度不断加大，文章拟通过从其法律地位的确定来确立监管主体从而对我国P2P行业风险进行有效的控制，最终实现P2P行业的稳健有序发展进而发挥其推动我国普惠金融事业发展，弥补市场资金供求的缺陷，发挥传统金融机构无法顾及的特定群体资金需求的巨大的社会作用。

关键词：P2P网络借贷平台 监管 监管主体

中图分类号：F830 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2016）08-171-04

国内第一家P2P网络借贷平台于2007年正式面世，自此之后，这种新型的借贷模式轰轰烈烈的登上了历史舞台。经过了几年的火热发展期之后，2011年，哈哈贷平台的关闭标志着国内P2P网络借贷产业步入瓶颈期，不到两年时间内，国内P2P网络借贷平台纷纷告急，并于2014年危机爆发，从P2P网络借贷平台的发展轨迹中可以发现，国内在相关监管方面有着诸多不力之处。现有研究多集中于贷款模式方面、市场行为主体的偏好，以及对风险的监管对策。综合国内外研究的成果来看，虽然国内对于P2P网络借贷平台监管的研究有不少，不过鲜有从监管主体角度出发来展开分析的。考虑到这一问题，笔者将研究目光着眼于监管主体的活动方面，旨在探究监管活动对于监管主体的约束作用，阐述相关活动对于P2P网络借贷平台的影响。

一、P2P网络借贷平台的发展现状

自2012年以后，互联网金融持续走热，作为一种新兴的金融类型，互联网金融有力的冲击了传统金融。其中P2P平台是其重要的组成部分，由于借助互联网先天的便捷，大大降低信贷交易成本，再加上较高的收益率，吸引了广大投资者参与其中并快速发展，在很大程度上推动了我国普惠金融的发展，有效弥补了传统金融的诸多不足，促进了资金供求市场流动，解决许多传统金融无法顾及的特定群体资金需求，具有较大的市场需求与积极的社会作用。目前中国利率市场化正在稳步推进中，可以看到P2P网贷的发展将会有更大的机遇，但伴随着跑路事件的不断爆发，也让我们清楚的看到其蕴含着对现有金融体系的巨大风险以及挑战也是不容忽视的。

1.P2P网络借贷的概念起源。孟加拉国最先出现小额担保贷款这种活动，孟加拉乡村银行的创立标志着小额信贷模式开始逐步形成，随着不断的发展，逐步演变成为现今的小额贷款。穆罕穆德·尤努斯创办此银行的初衷是帮助该国的贫困人口（特别是妇女），最终取得良好效果，让贫困人群也得到了金融服务，促进了该国的普惠金融事业。由此获得2006年“诺贝尔和平奖”。全球第一家P2P网络借贷公司成立于2005年，英国是第一个吃螃蟹的人。次年，Prosper网站正式面世，这也是美国进行的首次尝试。随后的几年内，英美等国逐步占领了此领域的世界市场，受英美等国的影响，国内金融体系也逐步开展了阶段性的尝试工作。国内首家P2P平台以及首家小额无担保P2P平台分别在2006年以及2007年成立，自此以后，我国的P2P产业逐步发展起来。2014年Lending Club和On Deck Capital上市标志着P2P平台发展进入了高速发展期。

2.P2P网络借贷的三种模式。从最早拍拍贷的传统模式发展到今天已经异化出大致分为以下三种不同的模式（见表1）。需要强调的是，在发展初期，P2P仅仅是作为中介方而存在的，主要起到了沟通借贷双方的作用，贷款方向主要为小额贷款，所以在该模式下需要有较为大量的客户基础，拍拍贷由于成立时间早，知名度高，理所当然的成为该模式下的代表企业。债券转让模式由宜信首创，之后被众多平台所仿，形成了独具中国特色的模式。宜信控制风险的方法包括采取实地审核方式且提供抵押担保，客户违约的信用风险相对较小，但此模式下需较为众多的线下审核人员，不仅需要耗费较高的审核成本，而且在地域方面灵活性较差，不利于业务的进一步发展扩大。随着不断发展出现了更加符合我国国情的担保模式，现在大部分的平台采用此模式。

3.P2P网络借贷发展的现状。2007年，我国成立了首家P2P平台，即被人们所熟知的拍拍贷。2015年年底，国内上市了第一股P2P网贷，即宜人贷，这家网贷的成立是历史性的突破，抢占了全球先机，成立时间仅仅晚于LendingClub。在经历了近十年不同阶段的发展，呈现出以下特征和模式。第一，网贷平台数量增长速度和增长数量数率快（见表2）。从表2可以清楚的看出2012年开始出现了快速的发展，之所以出现爆发式的增长的原因离不开国家层面倡导普惠金融与监管宽松市场准入门槛低。第二，有问题的P2P网络借贷平台也从2013年的75家到2014年287家，出现了较大幅度额的增长。大量问题平台停止经营、倒闭非法集资、提现困难、失联跑路等，其影响效果十分恶劣，为国内整个大行业披上了灰暗的面纱，特别的2015年全年新增问题平台高达1156家，超过之前问题平台总和的三倍之多，以金易融（北京）网络科技有限公司运营的e租宝为代表的这些大量披着P2P外衣的问题平台失去生存下去的必要空间，被清理出局。这些恶性事件沉重打击了投资人的信心，对行业的发展影响严重。第三，成交额迅速增长，交易活动进行的十分火爆。其中2011年网贷平台成交额增长率出现爆发达1300%，成交总额也于2015年底突破万亿大关（见图1）。第四，P2P网络借贷平均年利率呈现下降趋势，由2013年的高达24.93%到2014年17.52%再到2015年的12.05%可以清楚的看出由于平台数量的爆发式增长，和问题平台的大量出现，P2P网络借贷平均年利率呈现下降趋势。第五，从2015的各地区成交金额来看（见表3）。成交地域集中，其中广东，北京，上海三地占全国成交总额的71.78%，而其他地区的总和也仅有28.22%这与各地的经济发展息息相关，但区域太集中，难免受区域经济、行业周期变化、自然灾害等的负面影响。

二、中国P2P网络借贷平台监管的现状

黄旭等（2013）将目光着眼于当前此行业的监管情况，对P2P行业监管现状进行了定性研究，认为现阶段此行业处于“三无”状态。由于监管工作的缺失，直接导致此领域问题频发，风险控制成为了空谈，使得行业风险始终居高不下，长此以往，对行业的发展扩大造成了严重的制约作用。现阶段国内很少有专门针对此行业的法律法规，仅仅是通过《刑法》、《合同法》、《民法通则》等法律来对其进行一定的约束与规范，不过，由于这些法律的针对性不强，因此所起到的实际效果十分有限。在这个监管主体缺乏的背景下，使得监管手段显得过于单一，没有规范其发展的相关法律法规，对其监管不足，风控不全，导致一些披着P2P网络借贷平台面纱的企业发展不规范涉及非法集资、跑路等事件频频发生。我国P2P网贷平台在工商局和电信局注册的性质为“互联网信息服务行业”而不是金融机构。它们接受一般工商企业和互联网行业的一些监管规则，而其开展的许多金融业务并没有相对应的管理部门来进行监管。虽然2014年银监会第一次提出了对P2P行业的监管思路，即“四条红线”，具体指的是：第一应该始终坚持平台的中介性；第二，资金池是不允许出现的；第三，平台本身无法展开担保行为；第四，不能非法吸收公众存款。并且出台“三项监管意见”和十大原则等。2015先有央行《指导意见》，后有国务院“十三五”规划，再有银监《暂行办法》但就目前来看这些监管思路虽然细致但由于监管主体和监管制度的缺失表现出来的是收效甚微。由此可以看出我国P2P网络借贷平台的监管还是相当匮乏。

三、P2P网络借贷平台存在的主要风险

1.信用风险。现阶段，最为常见的P2P网络借贷风险为信用风险，从定义上来讲，这种风险指的是由于借款人无法在既定时间内进行欠款偿还所引发的风险。产生信用风险的原因是多方面的，主要受以下几点因素的影响：第一，现阶段，国内的征信体系尚未成熟，并没有实现同世界标准的接轨。个人征信体系并不成熟。尽管在各方的共同努力下，国内信用风险管理工作取得了阶段性的进展，不过从P2P网络借贷平台的发展情况来看，仍然有许多问题没有得到突破。第二，虽然目前对于借款人所借款项规定不允许投资于高风险项目，更不允许借款人将所借款项从事违法活动，但由于平台未能对借款人所借款项的实际用途有效的跟踪监督，保障低。加之，由于借款人需向作为中介的P2P平台支付相对较高的手续费加重了借款人的负担。这些原因往往不可避免的导致了信用风险的发生。

2.操作风险。操作风险是指由于P2P网络借贷平台的业务操作或内部控制不当及技术不完善而引起的风险。首先P2P企业发展较快，但经验不足，因此，在制度规范建设工作方面存在着欠缺之处，业务管理及数据分析尚未形成体系。在这个背景下，为有效降低违约风险的发生率，部分借贷平台将目光着眼于信息审查工作方面，制定了线下调研与线上审查两相配合的方式对原始债权信息真实性展开审查和贷款资金流向进行监测。但是，这样就容易造成内部管理上的操作风险，例如，由于评定人员主观因素的误导、部门人员的工作疏忽、相关人员无视职业道德展开内幕交易等，资金动态管理不及时等。受上述因素的共同作用，P2P企业的操作风险普遍较高。为减少此类操作风险必须规范业务章程，提高管理技术，做到动态管理，应该加强业务培训工作，帮助内部员工从思想上认识到风险管理的重要性。

其次P2P网络借贷平台的运行依赖于充满安全隐患的互联网，如果网络技术落后或者技术不到位，一旦黑客对资金流动信息的任何篡改将很容易导致P2P网络借贷平台出现操作风险从而使P2P网络借贷平台和投资者蒙受巨大经济损失。许多P2P网络借贷平台资金有限，要搭建一个安全、稳定、可靠的运行系统将耗费巨额成本，因此，一些不规范的P2P网络借贷平台只是在网上买一个简单的模板，租一个服务器，再招聘几个客服人员，就算成立了自己的平台。以至于P2P网络借贷平台数据库遭黑客攻击的事件时有发生，这种情况在2014年之后愈演愈烈，带来了极为恶劣的社会影响。

3.交易风险。交易风险具体表现为一个人控制多个P2P网络借贷平台，由于目前P2P行业门槛较低和相关的法律法规的缺失，使得这种情况具有一定的隐蔽性，导致这种情况时有发生。《每日经济新闻》就曾于2014年3月17日报道了租融通、融商所、华尔克创投、恒信创投、慈信创投、中融创投、慈融贷、红钻贷8家网络借贷平台属同一控制人的情况。

4.流动性风险。这类风险的突出特点在于风险产生于资金无法顺利到位的情况下，而其本身是具备清偿的能力。从P2P网络借贷平台的性质来看，由于其仅仅起到了一个中介平台的作用，因此不会遇到资金流动性紧缺等情况，不过，从持续性经营角度来看，想要全面提升信贷双方的匹配有效度，流动性风险是无法完全消除的。特别是在以债权转让模式和担保模式运营下的P2P企业，流动性风险很可能发生于经营管理不善的时候，尤其是借贷期限错配或是资金错配的情况，不仅如此，情况更严重的时候还存在着产生挤兑、破产等现象的风险。流动性风险的管理十分考验企业对不同类型资金的管理能力，调度能力。

5.法律道德风险。金融伦理道德的缺陷和缺乏规范的法律法规，违法成本低的大环境下，第一，难免会有一些公司会冒着风险，通过建立P2P网络借贷平台的方式进行自融。第二，互联网时代催生了大量在线融资机构，可谓是鱼龙混杂，其中也难免会出现“挂羊头卖狗肉”以在线融资的名号，这种融资平台的目的大多是要骗取投资人的贷款的，主要借助虚构高利率以及借款人等途径来实现。除了上述的自融和骗贷的行为外，客户资金被非法挪用的情况更是数不胜数，P2P平台俨然成为了洗钱、高利贷、非法集资的高发地带。

四、国外对P2P网络借贷平台监管的现状与借鉴

从全球范围来看，最先涉足这一行业的国家是英国，而美国在此领域的发展现状最好。反观我国实际情况，可以发现，尽管同世界先进水平相比，我国的发展方向与他们有一定的差别，但作为P2P网络借贷平台的先行者，他们的监管方式对我国还是有一定的借鉴意义。2009年以来，美国考虑到P2P网络借贷平台的经营形式，将P2P网络贷款定义为“证券化产品”，认为P2P网络借贷平台出售具有收益的权证属于证券交易行为，所以P2P网络借贷平台主要参照《证券法》等法律由证券交易委员会及各州证券业监管机构负责。十分注重信息的及时披露，P2P网络借贷平台必须将每日更新的数据发布到EDGAR数据库（美国证券交易委员数据库），以确保消费者能及时查阅。同时P2P网络借贷公司从借款发放，贷后管理以及借款回收都由WebBank执行，而WebBank也必须接受当地金融监管部门的监管，同时也必须接受联邦存款保险公司（FDIC）的监管。英国与美国一样也关注到了此领域的监管问题，纷纷下发了一系列的政策性法规，企图推动P2P网络借贷行业逐步走上规范化、秩序化的轨道。具有代表性的文件为《关于网络众筹及通过其他媒介推销不易变现证券的监管》以及《关于众筹及类似业务的监管（征求意见稿）》，这两部文件由FCA发布，主要面向两类筹资平台展开监管活动，分别为投资型众筹平台以及借贷型众筹平台。在对英国与美国这两个国家的监管情况展开分析的基础上可以发现，英国更倾向于审慎的资本要求、客户的资金保护、信息的披露等方面，对经营主体的微观审慎监管要求严格细致，大多从投资者的立场出发。从美国的监管制度来看，则对准入审查进行了较为细致的阐述，主要站在一个较为客观的角度，进行借贷双方的平衡保护，对具体运营未作具体限制。但是，两国都较为重视信息披露和重视P2P网络借贷有法可依，有较为清晰的法律定位。所以我国监管部门重中之重是明确P2P平台的法律性质与定位，确立监管主体。使我国的P2P行业有法可依，推动我国P2P行业持续发展。

五、监管主体视角下中国P2P网络借贷平台监管的对策建议

P2P网络借贷行业发展态势迅猛，截止2015年末平台数量达4948家，贷款余额达5800亿元，成交额破万亿高达11806亿，对缓解中小企业和个人的融资难，对推动我国普惠金融事业发展，弥补市场资金供求的缺陷有着巨大的作用，有30%的平台都存在着或大或小的问题，跑路事件更是司空见惯。加重了各界人士对P2P平台风险的担忧。虽然2015年先后有央行、国务院，银监会的《指导意见》“十三五”规划《暂行办法》，使P2P网络借贷平台从认知到被认可。从法律建设情况来看，关于P2P平台主体地位的监管措施存在着较大的缺失，法律建设稍显落后。P2P平台的监管主体对于行业的风险控制，规范行业行为，有着重大的意义。

（一）P2P网络借贷平台的法律地位

1.居间合同地位。在最初的传统模式上P2P平台只作中介方，为借款人和投资者的小额借贷顺利完成提供平台。P2P 网络贷款平台为借款人和贷款人之间的签订借贷合同提供媒介服务，信息咨询服务，不作为任何一方的代理，仅仅是承担了一个中间媒介的作用，只从中收取一定的手续费。与《合同法》第424条相契合，承担相应的媒介服务，依法向相关委托人收取相应的报酬，在此关系之上完成合同的订立。

2.准金融机构的地位。从金融机构的定义来看，这类机构也属于一种独特的中介组织，会负责相关信用或是货币活动。从经济学角度来看，金融机构所履行的任务实质上是一种特殊的金融承诺。现阶段，国内主要有四种性质的金融机构，分别为境内开办的合资、外资或是侨资金融机构；政策性银行；中央银行；非银行金融机构，如证券公司等。上面提到的金融机构与P2P网络借贷平台有着一定的区别，前者需要从法律层面上承担相应的风险，能够直接参与到货币信用活动中去。而后者则没有债权债务人的关系，但是在以宜信为代表的一些平台中采用的是债权转让模式，在此模式下平台将投资者借款拆分，贷款者采取竞标的模式认购，虽然在表面上看P2P网络借贷平台并不是交易主体，但在实际的运作过程中很多平台借助内部成员展开债权运作，完成债权的拆分组合以及转让活动。这与传统的债券型理财产品极为相似。所以实质上P2P的功能已经不囿于传统模式下的中介功能的，已经逐渐承担起了货币信用等职能，可以说，其地位已经上升至准金融机构的层面了。

（二）P2P网络借贷平台监管主体探究

监管主体由法律地位和发展方向所决定的。结合我国P2P行业监管现状和以英美为代表等国P2P 平台监管的经验来看，主要有以下几种观点：

1.工商行政部门是P2P平台的监管主体。由其居间合同的法律地位来看，P2P网络借贷平台只作为中介方，为借款人和投资者的小额借贷顺利完成提供平台。由于其行为方式是民事行为，它的一切操作以及市场的运营方式也仅仅受到来自工商行政部门的监管，其准入条件也比较低、但运营范围也仅仅限于工商行政部门规定的运营范围之内。如果与当事人订立了合同，P2P网络借贷平台的合同能满足《合同法》正式生效，那么当事人即可凭借其借据合同的身份从而避免承担任何法律的责任。

2.P2P平台主要监管的部门是银监会。由其准金融机构的法律地位来看，作为民间金融活动中的一种特殊金融机构，其许多业务性质都与银行的业务和功能相像。正是因为如此，在全国企业，银行、金融机构以及其它业务活动中有着监管作用的银监会应该对其负责，其进入市场的准许权、市场运作以及市场退出等方面都应经过银监会的审批和监督。从2011年9月16日，银监会对人人贷的有关风险提示中，对其所出现的一些风险以及一些不可避免的差错来看，银监会的监管职能已经开始运作起来，并且开始着手实施一些监管措施。

3.人民银行是P2P 平台的监管主体。由于P2P的功能已经不仅仅局限于贷款中介，也是货币流通和信用的重要智能部门，是一种不隶属于国家的特殊金融机构，而人民银行有着自己制定的货币政策，对国家进行宏观调控以及提高人均GDP和拉动内需，所以从P2P网络借贷平台的发展方向上来看，人民银行必须对其有着监管、把控、制定具体措施，以改变其“三不管”的局面。

4.证监会是P2P平台的监管主体。从美国数十年的证券监管经验方面来阐述，其中证券在证券法有明确的定义，包括了票据、股票、债务凭证等十分广泛，因此将P2P网络贷款定义为“证券化产品”，认为P2P平台被认为是出售P2P这种证券的销售商，导致其认定P2P网络借贷平台主要参照《证券法》等法律由证券交易委员会及各州证券业监管机构负责对其审查并备案。我国颁布的证券法中明确提出了定义，其中只包含股票、公司债券以及国务院认定的其他债券。因而我国P2P网络借贷平台并非由证监会监管。但是，由于P2P网络借贷平台的全方位发展，很多P2P平台已经开始向细分方向发展，例如票据宝和招财宝开始发展票据等传统金融的业务。所以有必要考虑证监会作为联合监管P2P网络借贷平台的一部分。

（三）监管主体视角下中国P2P网络借贷平台监管的建议

监管主体由法律地位和发展方向所决定的。我国并没有明确规定银监会作为P2P的主要监管和把控的监管主体，但是从我国的具体国情以及平台所处的法律条例和道德方面来看，事实上银监会的监管作用其实已经进入了平台，并且也在日常的操作及流程中看到监管的措施和行动，但是仅仅依靠银监会是远远不够的，应采取多部门联合监管，有更多的部门介入，组成一个新的监管部门比如金融管理局来发布监管措施并监督实行，从而建立全国统一的规范标准。以达到更有效，更加完善的监管体制。在具体管理上，首先P2P网络借贷平台的成立应经过该管理局的批准，审核其业务范围，符合要求的予以注册，审核资本。

要在监管主体确立的条件下对其行业发展的形式进行有效监控与风险的防范，达到全面的法律规范还需做好以下三点：第一，以法律的形式明确其监管主体与监管方式，不允许出现钻法律的空子这些行为的出现，应当做到有法可依、有法可寻。建立全国统一的法律规范，降低其门槛，让P2P平台能够准入，并且可以考虑对其进行考核牌照的制度，对满足条件的平台发放牌照，做到跟实体贷款企业一样的监管模式。这样做的好处就是可以避免那些条件不够或者空壳平台的进入，对这个产业圈造成不良的影响，而且也可以做到对这些平台的监管。第二，对于监管P2P网络借贷平台的监管机构一定要有独立性，即受到政治或其他层面的因素要相对较小，因为监管机构的独立性对于被监管的主体有着重要的意义。第三，之所以英美等国P2P网络借款平台出现问题的很少，很大程度上是他们有着健全的信用体系和严格的个人信息保护制度。建立起一套行之有效的网络贷款认证体系是当务之急。现在的市场都看重的是信用，有了可以保证的信用体系之后，对P2P贷款平台的发展以及未来做到更大的商务合作和监管有着很大的帮助。

结语

P2P网络借贷平台凭借其颠覆传统的融资贷款模式，利用互联网这一技术成功实现了金融脱媒，成为民间借贷的一种新形式，对扶持中小创业者有着重要的意义，在新形势下，我国的金融事业的发展有着不可估量的前景。从客观上来讲，利弊是同时存在的，由于把控和监管的不完善和缺失，产生的重重风险也是不容忽视的，必须从我国的法律法规着手进行行业规范、防范行业行为的操作、保证大众出资人的合法权益和利益。当然，P2P网络借贷平台自身的管控也是重中之重，也必须从中进行自身的完善，从而推动其稳健有序发展，为我国普惠金融事业的发展更好的做出贡献。

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（作者单位：福建省农村信用社联合社 福建福州 350003）

（责编：吕尚）