新常态下财政调节收入分配研究*

李华 石子印 田旭 蔡倩 朱玲轩

新常态下财政调节收入分配研究*

李华 石子印 田旭 蔡倩 朱玲轩

收入分配制度是整个经济社会制度的重要组成部分，财政在调节收入分配中发挥着重要作用。本文从财政政策出发，分析财政调节收入分配的理论机理，并结合新常态的经济发展要求，对收入分配的变化特征和趋势进行了梳理和归纳。在此基础上，以山东省居民收入差距分析为突破口，考察现行财政政策的公平效应，分析存在的问题和薄弱环节，并提出完善促进收入分配公平的财政政策措施。

新常态 财政调节 收入分配

作者李华，经济学博士，山东大学经济学院财政系主任、教授、博士生导师（济南 250100）；石子印，经济学博士，聊城大学计算机学院副教授（聊城 252000）；田旭，经济学博士，青岛大学商学院副教授、硕士生导师（青岛266071）；蔡倩，山东大学经济学院硕士研究生（济南 250100）；朱玲轩，山东大学经济学院硕士研究生（济南 250100）。

一、引言

收入分配制度是整个经济社会制度的一个重要组成部分，是“经济社会发展中一项带有根本性、基础性的制度安排”。财政制度不仅在收入再分配领域具有重要作用，而且居于主体地位的生产税和国有企业分配制度也极大地影响了初次分配。由此可见，收入分配制度的改革离不开财政机制的运用与财政制度的改革。

随着经济增长从高速转向中高速，中国经济进入了新常态，居民收入增长速度和收入分布格局以及由此带来的财政税收结构都会产生巨大变化，收入分配制度改革也将随之发生调整，经济新常态对于收入分配制度改革既是挑战，更是机遇。因此，研究新常态下财政调节收入分配问题具有重要的现实意义。

二、财政调节收入分配的理论分析

（一）不同政策工具的收入分配效应

由于税收和财政支出以及政府间的转移支付都会对居民的收入分配产生影响，因此，财政被认为是调节居民收入的重要工具。

1.税收的收入分配效应

税收是调节收入分配的主要手段，在初次分配和再分配环节通过多个税种发挥作用：货物劳务税影响各类商品和服务的相对价格，从而调节各经济主体的要素分配；消费税对个人特殊消费行为的课征间接调控收入差距；企业所得税调节企业经营的利润水平；个人所得税调节个人收入水平，使之维持在一个合理的差距范围内；资源税调节由于资源和地理条件而形成的级差收入；财产税调节财富存量差距；遗产税、赠与税调节代际间的收入差距。

2. 财政支出的收入分配效应

以按经济性质分类为例，购买性支出（如基本建设支出、农业支出、科教文卫支出等）使政府以商品和劳务的购买者身份出现在市场上，对社会生产和就业有直接影响，对收入分配有间接影响。基本建设支出通过政府投资，提高了被投资方所在行业和地区的收入水平。政府的行政管理费支出增加了政府公务员和其他财政人员工资收入。文教科卫支出主要针对起点公平，创造平等的受教育条件和医疗保健条件。农产品由于其生产的特殊性，各国均实行财政支农等扶持和保护政策，调控了城乡间的差距。

转移性支出（如社会福利救济费、社会保障补助支出等）是政府将资金直接转移到领受者手中，对收入分配有直接影响，对社会生产和就业的影响则是间接的。社会保障补助支出体现了个人收入自我平衡的特点，对代际之间和特殊风险人群的收入分配产生影响。社会福利救济支出提高了低收入者的收入水平，增进了低收入群体的利益。

3.政府间财政转移支付的收入分配效应

政府间财政转移支付是调节中央政府和地方政府之间以及地方各级政府之间财力余缺的主要方法。其重要功能就是均衡不同地区间的财力，实现整体公共产品均等化，逐步减少地区间经济发展不平衡的现象，协调全国各地区间的经济发展。

（二）新常态下收入分配的特征和新趋势

1.国民收入增速放缓。作为经济新常态的表象特征，2012年以来，我国经济增速逐年下降，2012年为7.8%，2013年为7.7%，2014年为7.4%。居民收入增长源于经济增长，因此经济增长速度下降意味着国民收入增速放缓，经过初次分配和再分配后，居民、企业和国家三方面收入也都会受到不利的影响。

2.财富总量大，人均财富少。根据麦肯锡全球研究所的统计，2014年中国财富总量为21.3万亿美元，居全球第四位。但从人均收入看，2000-2014年，中国内地人均净资产从5670美元增加到2.13万美元左右，与发达国家（瑞士58.1万美元/人、澳大利亚40.3万美元/人）相比，人均财富差距悬殊。

3.居民收入占比上升。有关学者研究显示（何晴、张斌，2014），从国民收入分配结构看，2000年可支配总收入中，企业、政府和居民的收入分配格局为17.94%、14.53%和67.54%，而2008年三者的比重为22.74%、18.98%和58.28%，居民在国民收入分配中所占的份额下降了9.26个百分点。2012年，这三个部门的份额分别为18.47%、19.54%和61.99%，居民收入的份额比2008年提高了3.71个百分点，预计未来在宏观调控下，居民收入份额将会保持持续上升的态势。

4.区域收入差距趋向缓解。随着“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带等新的区域发展战略的制定和推进，东中西部地区经济发展的协调性在增强，东部地区在结构调整、转型升级中的引领作用更加明显，中西部地区后发优势继续得到发挥，区域收入差距过大的情况将有所改善。

5.城乡收入差距需要进一步控制。2014年城镇居民人均可支配收入为28844元，农村居民人均纯收入9892元。近几年城乡居民收入差距虽略有缓和，但从近30年发展看，总体呈拉大趋势。统计显示，1985-2014年城乡居民收入比由1.88：1（以农村为1，下同）上升至2.92：1。因此，若想实现新常态下城乡的协调发展，仍然需要强有力的收入分配政策来进行引导和调控。

6.非技术、低学历、低技能人员的收入面临挑战。步入新常态后，经济发展结构发生重大调整，强调质量更好、结构更优的增长，依靠资本、技术带来的创新驱动。这对劳动密集型产业影响较大，特别是非技术、低学历、低技能人员，容易出现技术性失业和结构性失业。同时，此类人员往往生活困难，缺乏社会保障，不利于居民收入差距的缩小。

7.存量财富差距拉大。目前造成贫富差距的因素除工资性收入等流量财富差距外，更重要是存量财富的影响，包括保有环节的房产、金融资产等，以及财产转让或交易环节中继承的遗产、受赠的财富。在国家相关政策引导下，工资性收入差距在缩小，但是对存量财富差距的调控力度不足，部分财产税种缺失。

（三）财政调节收入分配的目标和方向

财政收入和支出是调节收入分配的重要工具。但目前个人所得税与财产税等直接税规模较小，收入分配调节作用有限，加之经济新常态背景下财政收入低位增长，财政支出被寄以调控重任，需要通过优化结构增强再分配职能。

首先，要创新财政支持机制，为低收入群体积累人力资本。增加教育、就业、医疗、社会保障等方面的财政支出，促进人力资本的积累，增加低收入群体向上流动的机会。此外，加大财政对新型城镇化的支持，积极而稳妥地推进完善农民工市民化政策。

其次，要创新财政对低收入群体的转移支付机制。在初次分配之外，财政还可以对符合条件的低收入者直接进行福利救济和财政补贴，进行再分配。但是需要一套鉴定机制来识别出符合条件的人群，以确保财政资金的使用效率和效果。

最后，要完善税收制度，构建对居民收入调节的税收机制。直接税无疑是最具有收入分配调节作用的税种，可以通过设置与环境条件相匹配的税收制度来实现最优效果。其中，环境条件包含了税收征管、文化传统、对平等的认可度等方面。

三、山东省收入分配差距的现状

改革开放以来，山东省取得了瞩目的经济和社会发展成就，但居民之间的收入差距并未得到良好控制。

（一）居民个体收入差距小幅扩大

以往对居民收入的研究多针对宏观数据，对微观数据关注不足，容易产生对现实描述的偏离，影响分析结论和政策建议的准确性。本课题的居民收入数据来源于山东省的全员全额纳税申报数据库，数据更加准确、全面。我们采取随机抽样方法，获取每年10000人的大样本数据。以2010年和2012年的个人收入数据为分析对象，收入分布如图1所示。从中我们可以看出，当前山东省的居民收入呈现偏峰的非正态分布特征，低收入群体占据较高比重。

图1：居民月收入分布图（1万元以下）

表1对两个年份有效样本做了统计描述，2012年较之于2010年整体收入水平提高，最高值是2010年最高值3倍多，但2012年样本数据标准差远超2010年，说明2012年数据分布比2010年更为分散。

表1 有效样本数据统计描述 单位：元

我们进一步选取两年份实际纳税人数据进行五等份分组，将样本人群划分低收入组、中低收入组、中等收入组、中高收入组和高收入组。表2描述了实际纳税人有效样本数据分组依据，以及各个分组临界值。分组数据显示，收入的组间差距随着收入水平提高不断扩大。

表2 样本数据五等份分组 单位：元

（二）城乡之间的收入差距依然明显

1.从纵向看，城乡居民整体收入差距过大

1978年以来，山东省城乡居民的收入水平在不断上升，但城镇与农村居民的收入分配差距也在逐年扩大（详见表3）。从1978年到2014年，两者绝对值的差距从276.85元增加到17340元，扩大了60多倍。同时从城乡居民收入相对比值来看，山东省城乡收入差距大致经历了下降、上升、下降、上升、下降的过程。

表3 山东省城乡居民收入对比 单位：元

2.从横向看，城乡居民收入内部结构差异大

从图2可知，从2010年到2014年，城镇居民的大部分收入来源于工资性收入，但该比例在城镇居民收入的比重中年均下降1.56个百分点；经营性收入与财产性收入占有比例较小，但都呈上升的趋势；转移性收入所占比例下降。从图3可知，从2010年到2014年，农村居民的工资性收入比例下降；其经营性收入比例基本大于工资性收入比例，这两者是农村居民的主要收入来源；财产性收入占有比例最小，且在持续下降；转移性收入比例持续上升。

图2：山东省城镇居民收入内部结构分解

图3：山东省农村居民收入内部结构分解

（三）行业之间的收入差距日益明显

从表4中可以看出，在2009-2013年，山东省不同行业的平均工资有很大的差异。从2009年到2013年，金融业一直是收入最高的行业，而住宿与餐饮业一直是收入水平最低的行业，2013年其行业平均工资不到金融行业平均工资的二分之一。同时，最低收入行业与具有垄断性质的电力、燃气、供水行业相比，差额从18254元增长到21113元。可见，垄断行业与非垄断行业的差距在逐渐扩大。

表4 山东省各行业工资水平 单位：元

（四）区域之间的收入分配差距持续存在

山东省位于中国的东部沿海地带，特殊的地理位置导致省内不同城市之间收入差距较大。城镇居民可支配收入方面，如图4所示，最高的济南市是35648元，是最低菏泽市的1.67倍。农村居民的纯收入方面，如图5所示，最高的青岛市为15731元，是最低菏泽市的1.69倍。对于城镇居民与农村居民之间收入而言，也存在很大差距，各地城镇居民的人均年可支配收入是该地农村居民人均年纯收入的2倍以上，最高的临沂是2.92倍。

图4：2013年山东省各市城市居民可支配收入 单位：元

图5：山东省各市农村居民纯收入 单位：元

我们进一步将山东省分为鲁南、鲁北、鲁中与鲁东四大区域：鲁南地区包括菏泽、临沂、济宁与枣庄；鲁北地区包括德州、聊城、济南、滨州与东营；鲁中地区包括淄博、莱芜与泰安；鲁东地区包括青岛、烟台、威海、潍坊与日照，主要是山东省东部的沿海城市。

从表5看出，2009年到2013年，四大区域的人均收入水平都处于上升的趋势，鲁中与鲁北地区的发展速度较一致，人均收入水平基本相同，而人均收入水平最高的鲁东地区增长速度较为缓慢，相反，人均收入水平落后的鲁南地区增长速度较快。即使如此，2013年鲁南地区的人均工资为41986元，而其他三区的工资已超过45000元，其差距不容小觑。沿海城市凭借其地理位置的优势，享有更多的发展机会与优惠政策，但先富的扩散效应并没有得到充分显现，所以，区域政策倾向的弊端在经济发展过程中慢慢地暴露出来。

表5 山东省四区域人均收入对比 单位：元

四、山东省收入分配差距的原因分析

随着我国市场经济体制的建立，山东省居民收入差距不仅没有明显缩小，部分指标还呈现出扩大的趋势。导致这种现象产生的原因是多方面的，城乡之间的经济发展水平、人文环境等因素都会影响居民之间的收入水平。本文主要从初次分配环节、财政支出再分配环节与税收再分配环节三个方面入手，分析山东省收入分配差距出现的部分原因。

（一）初次分配的失调

我国目前仍处于社会主义初级阶段，市场经济的起步较晚，市场经济体制还不完善，市场中存在不合理的价格机制，压低了农产品价格，减少了农民收入，造成了城乡之间的收入差距。同时，由于市场上存在众多的垄断行为，扭曲了生产要素的价格，拉大了行业之间的差距，使初次分配产生失调。

再次，完善基层民主制度，肃清宗法制度不良影响。完善基层民主制度，首先必须严把选举入口，对选举过程实行严密监控，对候选人实行严密资格审查，并以制度性规定将其明确为上级党委职责，一旦出现霸选、贿选和其他违规情况，除对当事者进行惩处外，同时对上级责任人严厉追责。其次，教育农民群众，根除宗法观念中的不良影响，加深对现代法治社会和村民自治体制的理解和认识，使其珍惜自己的民主权力，不畏强权，不受他人摆布操控，按照自己意志，选好能带领自己发家致富奔小康的领路人。

（二）财政支出再分配效果不佳

1.地区间财力的较大差异加剧了居民的收入分配不平等

山东省的统计数据表明，各地市间的财力存在很大差异。如表6所示，2013年山东省人均财政支出中，青岛、东营在10000元左右，但是泰安、临沂、德州、聊城、菏泽五市的人均财政支出尚不足5000元。具体到与财政支出有关的分类中，各地市人均社保与就业的财政支出，最高的威海市是最低的潍坊市的2.50倍。在人均教育财政支出方面，最高的东营市是最低菏泽市的2.56倍。地区间财力的较大差异形成了经济发展落后→财力薄弱→公共服务数量不足→居民收入较低→经济发展持续落后的恶性循环，加剧了居民收入分配的不平等程度。

表6 山东省2013年各地市人均财政支出状况 单位：元

2.相关制度有待完善

（1）政府转移支付制度不健全。我国目前转移支付的规模虽然在不断加大，但其执行力度并不足以缩小居民之间的收入差距。主要表现在：第一，转移支付的机制不协调，且偏向于城市；第二，转移支付未对高收入群体进行调控，也未能改善低收入群体的收入状况。

（2）社会保障制度的缺陷。社会保障制度的缺陷主要表现在以下两个方面：第一，社会保障基金来源渠道狭窄，基金筹集规模有限；第二，社会保障制度的区域化、二元化，加剧了地区间居民的收入差距。

（三）税收再分配政策的不健全

我省主要税种的规模和占比情况如表7所示，我省地方财政的税制结构的特点如下：（1）税收总体依靠货物劳务税，所得税类收入的比重相对较低；（2）所得税收入中过分依靠企业所得税，个人所得税的比重较低；（3）财产税中主要依靠对土地和城市经营性房产进行的课征，导致财产税基本来源于法人或企业纳税人的税收收入。目前我国收入分配不公、贫富两极分化日益严重，而具有调节职能的个人所得税在税收收入中占比很低，居民财产税基本处于缺位状态，在此情况下，很难发挥税收调节收入分配的作用。

2.在居民收入来源日趋多元化的情况下，个人所得税对收入的调节力度越发薄弱。首先，我国的个人所得税课税对象缺乏完整性。目前我国只对工资薪金、劳动报酬等11项征税，但随着居民收入来源呈现多元化，现行的税收政策无法充分发挥调节收入水平的作用。其次，个人所得税在税率的设定上也存在缺陷，税率一刀切的方法，不能充分体现税收政策对收入再分配的调节作用。再次，由于税收政策中缺乏有效的所得税监督与控制政策，高收入群体出现大量的逃税与漏税情况，税负主体变成中低收入群体，弱化了税收政策对再分配的调节作用。

表7 2009-2013年山东省地方财政税收收入比重

五、山东省财政收入分配政策公平效应的实证分析

（一）财政支出公平效应排序

为克服传统的纯粹定性描述方法的缺陷，本报告采用灰色综合关联度对山东省各市人均收入的影响因素进行分析。这一方法不仅能体现数据之间的相似程度，还能反映出数据相对于始点的变化速率的接近程度，可以较为全面地表现序列之间联系的紧密度。

以山东省136个县级为样本，选取经济发展状况（人均GDP）、教育科技传媒支出、一般公共服务和安全支出、农林水事务支出、交通支出、医疗支出、社会保障和就业支出7个因素，分别对人均收入及其占全省人均收入比重两个方面进行灰色关联度分析，结果如表8所示。

表8 山东省各县级人均收入影响因素的灰色综合关联度指标

根据表8中数据，将人均收入的影响因素进行排序，分别为社会保障和就业支出>人均GDP>一般公共服务和公共安全支出>教育、科技、传媒支出>医疗支出>农林水事务支出>交通支出。由此可见，居民人均收入受多方面的影响：

第一，财政政策在收入分配机制中发挥重要作用。以社会保障为主的转移性支出，通过影响净收入水平和未来的收入流量，对人均收入产生重要影响，着重保障了贫困人群、特别人群的基本生活。在所选取的样本中，社会保障和就业支出所发挥的作用甚至超过经济发展水平，排在第一位。

第二，地区经济发展水平对人均收入产生积极影响。在选取的样本中，人均GDP 对人均收入的影响排在第二位。究其原因，经济发展水平是收入分配的基础，经济总量的扩张更为居民人均收入的大幅增长提供了坚实的物质基础。同时，经济发展水平为社会保障体系健全和国家扶贫工作的开展提供了物质基础，使每个社会成员从中受益。

第三，一般公共服务和公共安全支出旨在保持政府职能部门正常运转、维护社会安全，是居民正常生活的基本要求，其灰色综合关联度为0.6215，影响程度仅次于人均GDP。

第四，科教文卫支出中，教育、科技与传媒支出则通过促进社会人力资本的积累，提高回报率，使得弱势群体的收入状况可以随着教育扩展过程得以改善，以0.5386的灰色综合关联度排在第四位。医疗支出通过保障居民享有医疗服务，对特定人群进行医疗补助，可以调节收入分配，其与人均收入的灰色关联度为0.5276。

第五，农林水支出直接作用于保护农、林、牧业生态系统，促进农户增产、增收。交通支出是政府在交通运输和邮政业方面的支出，二者对人均收入的影响相对较弱。

（二）税收政策收入分配效应的总体评价

促进社会公平的税制体系包括货物劳务税、所得税和财产税，考虑到中国尚未征收个人保有性质的财产税，因此本文对我国居民税收环境的搭建只包含了居民直接支付的个人所得税和间接负担的货物劳务税。

基于Kakwani（1977）的研究，本文使用K指数测度税制的公平分配效应，并对K指数进行分解，将总体税制的收入再分配效应分解为各个税种的收入再分配效应。

为研究不同税种（或税类）对社会公平的影响，我们设置基于公平目标的居民税收由个人所得税与货物劳务税两个部分组成，其中货物劳务税用包含增值税、营业税、消费税、关税、车辆购置税、烟叶税、城市维护建设税在内的综合税制替代，据此考察不同年度居民税收的公平效应。

在个人所得税中，本文的考察对象是工资薪金所得税，主要是因为当前工资薪金所得是居民的主要收入来源，工资薪金所得税在个人所得税中占比较大，因此本文以此分析个人所得税的公平效应。同时完整分析个人所得税的公平效应，需要考虑扣除项目、税率水平、税收抵免和税收漏损四个方面的因素，但由于我国税制缺少对特殊群体的税收抵免，同时税收漏损主要受税收征管水平的影响，且工资薪金所得的透明度较高，实行代扣代缴制度，税收漏损较少。因此对我国个人所得税的分析可不考虑税收抵免和税收漏损。本文中对于个人所得税税基公平效应的考察仅限于社保扣除。

我们在山东省随机调查10000人采集微观数据。为了能够同时分析个人所得税税率调整和税基调整对收入分配的影响，并消除2011年税收消息对个人工资薪金发放的影响，获取分析2010年和2012年的个人收入数据。为体现收入的年度总体特征，选择每年12月份的数据作为分析样本。

居民税收在考察年份中的公平效应及其分解对比如表9所示，结论如下：

1. 随着经济发展，我省2012年的居民贫富差距比2010年有所扩大，但是总体上居民税收都具有十分有限的正向效应，且2012年调节幅度更大。数据显示，2012年税后基尼系数比税前下降0.019832，2010年仅下降0.013031。

2.居民收入经过总体税制的调整，公平程度有所改善，其中个人所得税起到正向调节作用，对于推动社会公平分配具有一定的正向促进作用，但是货物劳务税具有逆向调节效应，不利于居民收入分配的公平。表现为加入货物劳务税后税收对收入公平产生了负贡献率，由此进一步证明了当前货物劳务税不能有效改善收入分配。

3.具体考察个人所得税的调节效应，免征额对于公平的贡献较大。而在当前我国的居民收入呈现偏峰的非正态分布特征下，个税改革侵蚀了所得税的公平效应，即税率结构的调整和免征额的提高并非有利于居民个人收入公平程度的改善。此外，个人所得税的社保扣除制度也具有逆向调节作用。

表9 居民税收公平效应及其分解对比

（三）社会保险筹资政策的公平效应

社会保险是社会保障体系中最重要的一环。社会保险是由政府举办，强制从职工的就业年份里拨出一部分收入交纳保险税（费）作为保险基金，一方面形成未来的社保支出来源，另一方面对于居民的当期收入具有重要的影响。本课题中我们对于社会保险筹资公平效应的考察仅限于三险一金，即养老保险、医疗保险、失业保险和住房公积金。

对于有效样本数据，使用DASP（Distributive Analysis Stata Package）V2.3软件对社保筹资政策的公平效应进行研究。结论如下：

一是社会保障缴款扣除加剧了税收的累退性，起到逆向调节作用，不同的社保扣除项目具有不同的逆向调节效用，其中：失业保险和医疗保险逆向调节作用不明显，住房公积金扣除的逆向调节作用较为显著，如表10所示。

表10 社保扣除公平效应总体数据分析

二是对于不同的收入群体，社会保障缴款扣除逆向调节程度不同，随收入提高，逆向调节作用减弱，社保扣除在低收入群体中负向调节作用显著高于在高收入群体的逆向调节。通过与总体调节效应对比发现，除高收入群体外，其他收入群体逆向调节作用均高于总体值，如表11所示。

表11 不同收入水平下社保扣除项目的公平效应

（四）体制性财政平衡政策收入分配效应的总体评价

1994年分税制以来，无论是中央对山东省还是山东省对省以下政府的财政转移支付都是持续增加的。省政府间转移支付的规模和结构具有以下特点：

1.省以下转移支付规模。分税制改革以来，山东省也在不断提高对省以下的转移支付，由2000年的17.44亿元增加到2013年的432.39亿元，其增长速度快于财政收入的增长速度，表明省级政府正在将更多的财政收入用于安排转移支付。

2.转移支付结构。从山东省对省以下转移支付的构成来看，2009年，山东省对省以下财政税收返还为28.63亿元，一般性转移支付为31.38亿元，专项转移支付为37.10亿元；到2013年，山东省对省以下财政税收返还为29.36亿元，一般性转移支付为78.44亿元，专项转移支付为85.31亿元，体现出山东省政府重视平衡各地财力的政策意图。

3.从山东省对省以下一般性转移支付的构成来看，颇具山东特色。以2013年为例，在78.44亿元的一般性转移支付中，均衡性转移支付为1.12亿元，其比例远远低于国家整体水平；与之形成鲜明对比的是，县级基本财力保障机制奖补资金在一般性转移支付中规模最高，其次是新型农村合作医疗转移支付、基本养老保险和低保等转移支付、义务教育等转移支付、农村税费改革转移支付。这种一般性转移支付的结构安排与山东作为一个农业大省的地位十分相符，反映了省级政府努力缩小收入分配的意图。

从结构上看，现有的转移支付体系中，专项转移支付一直保持较高比例，目前比重接近一半。专项转移支付容易出现“马太效应”，经济发达的地区可提供的配套资金越多，得到的转移支付资金也就越多，贫困地区得到的转移支付资金相对匮乏，扩大了地区之间的贫富差异。再加上一般性转移支付资金中规定了用途和大体使用方向，势必使一般性转移支付的均衡性功能和改进收入分配的效果大打折扣。

六、促进收入公平分配的政策建议

在经济发展的特定时期，收入差距扩大有其必然性和合理性，过度强调收入分配公平，会抑制经济活力、降低经济运行效率和经济增速。未来收入分配制度改革，需要根据我省经济发展情况，在保障经济增长活力与促进社会收入分配公平之间找好平衡点。

（一）完善税收制度，发挥控高功能

建立税收公平分配的制度体系要合理设计总体宏观税负水平，完善税制结构，优化税收制度，发挥税收在收入再分配中的基础作用。

1.稳定宏观税负

党的十八届三中全会提出稳定宏观税负的战略目标，确定了国民收入分配格局的基本框架。根据课题研究的结果，近十几年来，居民收入的比重下降、国家和企业收入的比重上升，继续发展下去将会影响收入分配格局的平衡。因此，按照需要和可能相适应的原则，在清费立税、推动费改税的基础上，稳定宏观税负无疑是唯一正确的选择。稳定税负意味着税负的结构性调整，为此需要降低货物劳务税比重，提高所得税、财产税等直接税的比重。

2.完善税制结构

货物劳务税具有较高的累退性，鉴于我国当前货物劳务税的税收地位以及所得、财产类直接税改革进程的约束，需要对其进行以下几方面的改革：一是适当降低货物劳务税的比重；二是实行差异化的税收政策，如适当扩大高档消费税征税范围，实施结构性税率调整；三是扩大增值税低税率的征收范围，对弹性较小的生活必需品实行低税和免税。

同时，还应加强对财富存量的调节，逐步构建起完整的有利于调节个人收入分配的税收体系，方向是以个人所得税为主体、以财产税和社会保障税为两翼、以其他税种为补充，从多方面、多环节对个人收入予以调节。

3.优化个人所得税制

为实现税收公平，科学设计个人所得税制必不可少。尽快改革个人所得税计税模式，改单项分项计征为综合计征模式。除税法有规定的所得（如偶然所得）外，尽量将全部所得，包括工薪所得、经营所得、劳务报酬等，实行按年综合申报及纳税，减少税收申报中的“水分”。在生计扣除方面，不但要考虑纳税人的正常生活需要，而且要考虑家庭的总收入水平及家庭人口的平均收入水平，教育、养老和医疗支出都应该允许从费用中扣除。

在税负水平上，从我国现阶段的居民收入状况及国际上平均的税收水平看，我国的边际税率应该确定在35%左右，最高不要高于40%。与此相配套，应完善源泉扣缴制，从立法上加强扣缴人的法律责任，这样不但可以节约税收成本，而且可以从源头上减少税收流失，提高税收管理效率。

4.适时推进财产税制改革

进一步健全财产税制，完善对存量财产的调节。在房产税方面可以考虑对不动产征收比例税（或累进税），尤其是对高档别墅，应按价值的不同，实行五级左右的累进征收；对房屋租赁收入征税，可以在扣除一定比例的费用之后，对其实际所得综合征收15%左右的收入税；在土地税方面，可考虑针对不同用途课征不同水平的税收；同时，要努力创造条件，做好遗产税和赠与税的立法工作，发挥税收在这一领域的调节作用。

（二）完善社会保障制度，夯实托底基础

首先，以增强托底功能为核心，完善社会保障制度。社会保障是缩小收入差距的最后手段。完善我国社会保障制度，应加大对低收入群体的保障力度，逐步提升统筹层次，消除逆向转移支付问题。

其次，完善社会保障扣除制度，降低累退性。一是要规范住房公积金税前计提，确保税收扣除的公平性。二是要扩大失业保险和医疗保险税前扣除的覆盖面，在一定程度上弱化社保扣除的逆向调节效应。

再次，改革社会保障基金的征收办法，由缴纳社保基金改为征收社会保障税。从立法和管理两方面着手，完善法律基础，同时，应本着国家、企业和个人共同负担的原则，适当提高个人缴纳的比重，最终在国家承担一部分社会保障职能的前提下，达到企业和个人共同负担10%左右（工资总额）的水平。

最后，统筹税收—转移支付制度体系，促进收入公平分配。从税收公平的角度看，应提高低收入群体的社会保障缴款，加大扣除，但是从当期剩余收入的角度看这一措施又会减少低收入群体的可支配收入，因此需要政府在收入分配的近期和远期目标中进行权衡。考虑到社会保障缴款的统筹使用，无法通过减少高收入者的缴付降低社保扣除的累退性，因此建议在统筹设计税收—转移支付的再分配调节体系中，政府应加强对低收入阶层的转移性支出倾斜力度，更多地通过社保支出承担起社会公平职责。

（三）优化财政支出结构，创新财政支持机制

通过对山东省财政支出的实证考察可以看出，财政调节收入分配的作用还不理想。为此，应优化财政支出结构，对财政支持机制进行创新，具体包括以下四个方面：

首先，创新财政支持机制，加大财政对提升城镇化水平与城镇人口就业率的支持力度。重点发展城镇化，调整和完善财税体制机制，确保进城的农民工在就业、住房、养老、医疗、教育等方面与城镇居民逐步实现同等待遇。同时，在提升城镇人口就业率、万众创业方面，财政可以通过就业补助、贴息贷款、小额担保贷款、技术培训、搭建创业就业服务平台等举措来给予支持。

其次，优化财政支出结构，增加有益于收入分配调节的支出比重。理论分析表明，财政在医疗卫生、社保与就业、住房保障、公共设施等类别的支出有益于收入分配的调节。一方面，它们能够直接缓解居民的贫困程度，另一方面，能够增强获得更高工作收入的能力。所以，提高这些支出所占比重，同时均等其人均财政支出水平是财政调节收入分配所必需的。

再次，对于转移支付性质的再分配支出，要建立一套有效的识别与退出机制，使这类财政支出能够精准瞄准目标个体。再分配性质的财政支出能够提高低收入群体的收入，有益于收入分配的调节。但是，转移支付需要有行之有效的衡量标准，能够准确识别出符合条件的受益者，要有完善的监督审计机制。同时，还要有健全的退出机制，当受益对象不再符合保障条件时能够及时退出。

最后，集中财政扶贫资金，针对特定区域及人群实行集中扶贫，避免资金分散。继续强化对不发达地区的综合支持，探讨新形势下这些区域改变落后现状，寻找新的经济增长点的可行办法，为区域经济升级转型、居民生活水平提高，提供全方位支持。

（四）改革地方财政体制，均衡地区间财力

地区间的财力的差异，导致各地的人均财政支出不平等，影响了公共产品和服务的提供，加剧了地区间居民收入的不平等程度。所以，要改革地方财政体制，均衡地区间的财力分配，以确保基本公共服务的均等化。

1.从结构上，选择适当的财政转移支付形式

第一，取消税收返还，消除逆向均衡。税收返还具有逆均等化的效果。为了实现均等化和宏观调控的目标，财政转移支付中要取消与实现上述目标相背离的税收返还。建议采取渐进的方式，逐步减少税收返还数额和增量数额，尤其是富裕地区的增量数额，加大对贫困地区的补助。

第二，以一般性转移支付为主，专项转移支付补充。一方面，增加一般性转移支付，缩小地区间横向财力差距，促进基本公共服务均等化；另一方面，现阶段仍需专项转移支付投入，尤其是贫困地区的基本公共服务水平亟待提高，应加快基本公共服务建设。

第三，为了促进社会和谐、经济协调发展，在提高均衡性转移支付规模的基础上，将专项转移支付向落后地区和人群倾斜。目前专项转移支付大部分都流向了东部发达地区，有悖于转移支付的均等化目标。为此，应严格控制新设专项，加大对经济不发达地区的转移支付。

2.从程序上，公开透明、规范运作

程序公开透明才便于社会监督和执行。每一个专项转移支付都有且只有一个资金管理办法，明确资金补助对象、资金使用范围、资金分配办法等内容，逐步达到分配主体统一、分配办法一致、申报审批程序唯一等要求，避免大项套小项，变相增设专项。

3.从制度体系上，建立财政转移支付资金拨付和绩效评价制度

第一，改进转移支付分配的计算方法，提高转移支付分配的科学性。科学合理转移支付的规模应采用“因素法”来确定，有效地排除人为因素的影响，增加转移支付资金可预见性，提高转移支付资金的使用效率，使政府间转移支付的额度较为公平合理。

第二，规范财政转移支付的监督与绩效评估。应尽快成立相关专业部门对转移支付项目进行专业协调和整合，同时成立第三方审计监管机构，对转移支付资金的使用效果进行考察，考察财政转移支付资金的使用效率，使得资源利用效果最大化。

（责任编辑：王秉昕）

Research of Public Finance in Adjusting Income Distribution in the New Normal

Li Hua, Shi Ziyin, Tian Xu, Cai Qian, Zhu Lingxuan

The income distribution system is an important part of the whole economic and social system, and public finance plays an important role in adjusting income distribution. This article starts with fiscal policy and carries out research on the theoretical mechanism of public finance in adjusting income distribution. Furthermore, it combs out and sums up the characteristics and trends of income distribution combining with the economical requirements of new normal. On this basis, taking income gap of Shandong as a selective analysis, this article investigates the fairness effect of current fiscal policy to make clear the weaknesses and problems, and puts forward some suggestions to promote the fairness of fiscal policy.

new normal；finance adjusting；income distribution

*本文是2015年山东省重大财经应用研究课题“新常态下财政调节收入分配研究”（ZDCJ-2015-08）阶段性研究成果。