关于人大代表和常委会组成人员的法理地位及其作用辨析

李翔宇

人大代表是人民代表大会的组成人员，由人民选举产生，代表人民的利益和意志。从人大常委会角度，一般会笼统地讲，要尊重代表主体地位，充分发挥代表的主体作用。但从法理上看，“主体”一词是个特定概念，指在一定法律关系中享有权利和承担义务者。因此，严格意义上讲，在人大及其常委会履行职权中，代表并不一定居“主体”地位、发挥“主体”作用，有必要对人大代表和常委会组成人员在人大工作中的法理地位及作用作出一些辨析。

一、对代表在人大工作中的地位和作用需要放在人民代表大会的组织制度中讨论。人民代表大会设常委会是我国人民代表大会与国外议会组织制度上一个很不同的特点，常委会是在大会闭会期间行使部分代表大会权力的常设机关[1]，同样具有国家权力机关的性质[2]。地方组织法第四十条第二款规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关，对本级人民代表大会负责并报告工作。因此，在同级人大闭会期间，人大常委会行使同级国家权力机关的部分职权，经常性发挥地方国家权力机关作用[3]。值得注意的是，虽然常委会要向代表大会负责并报告工作，但在闭会期间代行人民代表大会的部分职权时，常委会具有完整的权能，是独立地行使权力的主体，能够独立完成具有法定效力的履职行为。

我国采取人民代表大会设常委会的制度在理论渊源上与马克思列宁主义“议行合一”的人民代表理论密切相关，目的是为了解决追求广泛的人民民主与建设有效率的议事机构之间的矛盾。由于马克思主义人民代表理论强调人民直接参与政权机关，要求通过代表的广泛性来确保代表机关的人民性特征，当一个国家庞大而且人口众多时，在这种理论指引下所产生的代表机关必然是相当庞大的，而庞大的代表机关又必然会面临一个如何提高议事效率和质量的问题。为了消解这一矛盾，这类庞大的代表机关往往需要通过二次授权，由代表选举产生一个小型的、便于经常行使权力的机构。苏联早期建立的苏维埃中就设立了闭会期间的权力机构——苏维埃中央执行委员会，1936年苏联宪法又设立了最高苏维埃主席团，就是像我们的常务委员会[4]。1982年彭真在关于中华人民共和国宪法修改草案的报告中指出：“我国国大人多，全国人大代表的人数不宜太少；但是人数多了，又不便于进行经常的工作。全国人大常委会是人大的常设机关，它的组成人员也可以说是人大的常务代表，人数少，可以经常开会，进行繁重的立法和其他经常工作。所以适当扩大全国人大常委会的职权是加强人民代表大会制度的有效办法。”[5]从我国人大组织制度沿革上看，1953年自下而上选举产生各级人民代表大会，到1954年宪法明确设立全国人民代表大会及其常委会和地方各级人民代表大会，再到1979年地方组织法修改，明确县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会，再到1982年宪法修正进一步扩大全国人大常委会的职权，并规定人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务（同年地方组织法修改时也明确了这一原则），都体现了我国在确保代表机关人民性、代表性、广泛性的同时，通过设置人大常委会并逐步扩大其职责，加强常委会建设，逐步探索解决人民代表大会议事能力弱的问题，常委会逐渐名副其实地成为“议会中的议会”[6]，在闭会期间经常性地履行立法、监督等人大职权。

这种组织体制决定了各级人大代表和常委会组成人员分别作为本级人民代表大会和常委会的组成人员，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会和常委会的不同职权，各自参加行使国家权力。由于在代表大会期间，人大常委会不开展活动，不行使职权[7]，因此，常委会组成人员在大会期间则以代表的身份参加行使权力。

同时，也应注意到，人民代表大会是人大常委会的“母体”，常委会由同级人民代表大会选举产生，对其负责并报告工作，人民代表大会有权对常委会履职情况开展广义的监督。因此，在人大常委会行使职权时，人大代表虽然不是参加行使权力的主体，但常委会履职应听取代表意见，邀请代表列席会议或参加工作。

二、从法律规范上看，各级人大代表和常委会组成人员执行职务依据的法律不同，内容和程序也不同。代表法集中规定了代表在大会期间和闭会期间执行职务的内容、行权方式和程序等。根据代表法第三条和第四条规定的代表权利和义务内容看，代表职务主要包括两部分：出席人民代表大会会议并在大会期间提出议案、建议意见、参加选举和表决，以及参加闭会期间代表活动。可见，代表法所指“代表”指的是在人民代表大会开会及闭会期间履行职务的人，常委会组成人员当然是代表，在履行代表职务时，遵守代表法有关规定，但代表法并不调整常委会组成人员参加行使常委会职权的活动。常委会组成人员执行职务的内容和程序遵从地方组织法、立法法、监督法等的规定。

三、从行权逻辑上看，人大代表和常委会组成人员均是行使人大及其常委会职权的参加者，而不是权力主体。人大及其常委会行使权力遵循民主集中制原则，集体行使权力，集体决定问题[8]。因此，第一，宪法法律赋予行使人大及其常委会职权的主体是集体，不是个人。代表法第二条规定，代表是国家权力机关的组成人员，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。因此，代表和常委会组成人员分别作为人民代表大会及其常委会的组成人员，是参加行使权力的人，但不是行使权力的主体，行权主体只能是人大及其常委会。第二，人大只有开会才能行使职权[9]，闭会期间不能行使职权。从政治理论上看，代表机关作为正式的最高层次的政治集会场所，历来需要通过会议形式开展争辩、达成共识，以体现政权的人民性、民主性和正当性，确保制定的立法和作出的决定得到社会一体遵循和认同。我国的人民代表大会制度的原理也是如此。因此，代表只有在人民代表大会开会期间参加行使人大职权，在闭会期间提出意见建议、进行代表视察、调研和约见国家机关负责同志均是执行代表职务的行为，是与政府有关部门沟通，并积极督促政府改进工作的代表活动，都是具有监督性质的活动，但并不是参加行使人大的监督职权。同理，常委会组成人员也是在常委会会议期间通过发表审议意见、行使表决权等方式参加行使常委会的职权。而常委会组成人员参加执法检查、专题调研等，往往涉及对“一府两院”的监督问题，也是带有监督性质的活动[10]，并不是参加行使监督权。

四、从立法权方面看，代表和常委会组成人员均是参加行使人民代表大会立法权的主体。宪法、立法法均规定有立法权的人民代表大会及其常委会共同行使立法权[11]。如全国人民代表大会行使基本法律的立法权；全国人大常委会行使其他法律立法权，并在闭会期间对全国人大制定的法律在基本原则不抵触的情况下补充和修改基本法律[12]。立法法对有立法权的地方人大及其常委会的立法权限和行权程序并未作出规定，但享有地方立法权的地区往往制定地方立法条例对地方人民代表大会的专属立法权作出规定，在地方人民代表大会的专属立法权以外，其常委会可以行使立法权。可见，当人民代表大会行使立法权时，代表作为组成人员，通过审议发言和行使表决权的方式参加行使立法权。但在常委会立法中，参加行使常委会立法权的主体则是常委会组成人员，同级代表发挥的并不是参加行使权力的主体作用，而仅仅是对相关立法事项提出意见建议。如立法法第三十六条规定，列入全国人大常委会会议议程的法律案应当征求全国人大代表等各有关方面意见。

五、从监督权方面看，常委会组成人员是参加行使经常性监督权的主体。各级人大及其常委会对“一府两院”均具有监督权，但人民代表大会与人大常委会的具体监督职权有所不同。人民代表大会主要是通过听取和审议“一府两院”工作报告、预算与计划执行情况的报告等开展监督[13]。但由于各级人大通常一年只开一次会，不可能对“一府两院”工作实施经常性的监督。按照宪法规定，对“一府两院”工作实施经常性监督的职权是由人大常委会行使的[14]。宪法第六十七条关于全国人大常委会职权的规定第（二）项明确“监督国务院、中央军事委员会、最高人民法院和最高人民检察院的工作”；第一百零四条规定县级以上地方各级人大常委会职权中包括了“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作”。可见，宪法所指的“监督”是一种经常性的监督，其将这种权力归于各级人大常委会。这与监督法仅调整和规范人大常委会监督行为的立法思路相吻合。可以说，由于人民代表大会特殊的组织架构，人民代表大会无法行使对“一府两院”工作的经常性监督权，这种监督权只能由常委会来行使。在常委会行使监督权时，常委会组成人员是参加行使权力的主体。

同时，虽然代表不是行使监督权的主体，但充分发挥人大代表作用，对开展常委会监督工作具有十分重要的意义。

以上分析是从法理上对代表在人大工作中的地位和作用进行了梳理。同时，应当看到人大代表由人民选举产生，代表人民参加行使国家权力，是人民当家作主的具体体现，是开展人大工作的根基。只有发挥好代表作用，才能充分彰显人民代表大会制度的优势和作用，才能确保人民的利益和意愿得到充分体现，才能使得人大工作更好地适应时代和人民的要求。因此，必须在依照法定权限和程序履行职权的同时，注重创新代表工作方式方法，进一步加强代表对常委会工作的参与，使人大代表的作用在人大及其常委会履职工作中得到充分发挥。

注释：

[1][4][6][7]蔡定剑：《中国人民代表大会制度》，法律出版社1998年版，第235、236、233、235页。

[2][3][9]乔晓阳、张春生主编：《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》释义及问题解答，中国民主法制出版社2005年版，第64、46页。

[5]全国人大常委会办公厅、中共中央文献研究室编：《人民代表大会制度重要文献选编（二）》，中国民主法制出版社、中央文献出版社2015年5月版，第568～569页。

[8]如监督法第四条规定，各级人民代表大会常务委员会按照民主集中制的原则，集体行使监督职权。

[10]全国人大常委会法工委组织编写：《监督法辅导讲座》，中国民主法制出版社2006年版，第56页。

[11]全国人大常委会法制工作委员会国家法室编著：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年版，第35页。

[12]宪法第五十八条，立法法第七条。

[13]实际上，人代会听取“一府两院”报告等应属于行使重大事项决定权还是监督权的范畴，也值得另行深入斟酌。

[14]杨景宇：《〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉学习问答》，中国民主法制出版社2006年版，第14页。

（作者单位：广东省人大常委会）