关于宪法监督几个问题的简单梳理

谢蒲定

在宪法学习与实践中，有必要对宪法监督制度给予足够的关注，厘清宪法监督的功能和程序，分析我国宪法监督制度的现状和问题，思考加强和完善我国宪法监督制度的路径。

习近平总书记指出，“坚持依法治国首先要坚持依宪治国，坚持依法执政首先要坚持依宪执政”。宪法是党和人民意志的集中体现，是通过科学民主程序形成的根本法。法律的生命力在于实施，徒法不足以自行，作为国家根本大法的宪法也是一样。依宪治国关键是要保障宪法的有效实施，宪法实施是宪法制度的重要方面。我们是人民当家作主的社会主义国家，我们要毫不动摇地走中国特色社会主义政治发展道路，毫不动摇地坚持依宪治国和依宪执政，也就必须毫不动摇地保证宪法的贯彻实施。

宪法监督是宪法实施的关键和核心内容。党的十八届三中全会提出要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平。十八届四中全会进一步提出完善宪法监督制度，健全宪法解释程序机制，还提出加强备案审查制度和能力建设。完善宪法监督制度，是全面推进依法治国的必然要求。党中央的文件把宪法实施和宪法监督一起论述，也说明了宪法监督制度对于宪法实施的重要性，宪法实施离不开宪法监督，有赖于宪法监督。我们必须按照这个既定的目标方向，在相关制度安排上进一步理清思路，在关键环节上要有突破，实事求是逐步推进，任何时候都不应该动摇和否定这一目标，也没有任何理由怀疑和偏离这一方向。

我国宪法监督的权力是赋予立法机关即全国人大及其常委会的，但这一职权行使得很不充分，很多时候实际处于休眠状态。国家权力机关的组成人员和机关工作人员，也普遍对宪法监督问题陌生，这的确是个很遗憾的事。我们认为宪法不能束之高阁，要切实有效贯彻实施，必须要有保障和监督的程序和机制，要让国家权力（包括立法权、行政权和司法权）在宪法的轨道上运行，要对有关机关和组织的违宪行为予以追究，要对公民的宪法权利有救济程序。因此在宪法学习和实践中，有必要对宪法监督制度给予足够的关注，厘清宪法监督的功能和程序，分析我国宪法监督制度的现状和问题，思考加强和完善我国宪法监督制度的路径。基于这样的思路，笔者对宪法监督的几个问题作了一些简单的梳理。

一、什么是宪法监督？

宪法监督一般是指宪法监督机关对国家机关和政党的权力行为进行监督、以保障宪法实现的制度和活动。这是大多数宪法学者认可的宪法监督概念，笔者认为这样定义宪法监督是恰当的。

宪法监督通常只能由宪法授权或宪法惯例认可的特定国家机关进行，具有特定的监督程序和监督方式，监督对象首先是国家机关的行为，主要是对法律、法规等规范性文件以及国家机关权力行使的合宪性所进行的审查和监督。政党组织直接涉及宪法和宪法性法律的行为，也是宪法监督的对象。宪法监督的目的是防范国家权力的滥用，保障公民的基本权利，维护宪法权威。

从本质上来说，宪法监督是为了控制和约束公权力，保证和维护公民权利。我国宪法规定“全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责，一切违反宪法的行为都必须予以追究和纠正”，只是表明公民也必须遵守宪法，这并不意味着宪法监督的对象包括公民和社会团体、企事业组织。公民违反法律的行为可能在广义上勉强可以理解为违反宪法的行为，但公民的违法行为并不直接表现为违宪，公民并不能成为违宪的主体，这与宪法的性质有关。这一点应该明确。

至于政党，由于它在现代国家政治生活和政权机关中的特殊地位和作用，所以应当作为宪法监督的对象。特别是执政党的方针政策很可能体现为国家法律或行政机关的政策，直接关系国家权力的行使和公民权利的保护，应当纳入宪法监督的范围。

从宪法政治的实践来看，宪法监督表现为以法定方式进行违宪（或合宪性）审查、纠正违宪事件、追究违宪责任，从而保证宪法实施，因此宪法监督同宪法实施、宪法保障、违宪审查（或合宪性审查），乃至宪法诉讼等概念，或内涵有一定的近似，或外延有相当程度的重合。我国实务工作者在使用这些概念时时常未做严格的区分。倘若对这些概念做个简单定义，宪法实施是指贯彻落实宪法的一系列制度和活动；宪法保障是指国家机关为保证宪法实施而开展的活动；违宪审查是指特定国家机关对立法或其他法律文件是否合宪进行审查和处理的制度和行为；宪法诉讼是指以司法程序审理特定对象的违宪行为的诉讼制度和诉讼活动。区分这些概念在实践中也是有意义的，比如违宪审查是特定国家机关的职权，宪法监督虽然也是特定国家机关的职权，但它的范围可能比违宪审查要广，而宪法保障机关也可能不限于特定的宪法监督机关。

本文在叙述中未对宪法监督和违宪审查的概念做很严格的区分。同时，对违宪审查、合宪性审查两个概念，也基本上是作为同一含义使用的。

广义的宪法监督应当包括宪法解释，宪法解释可以看作是宪法监督制度的一部分。宪法解释机关一般就是宪法监督机关，宪法监督有时伴随着宪法解释，宪法解释也往往因宪法监督而引起。如有权机关审查涉宪案件或受理宪法监督请求时，有可能需要依据宪法的原则和精神，对宪法条文的含义作进一步明确。宪法解释也简称为释宪，是指宪法解释机关根据立法精神，依照一定的原则、标准和程序，对宪法规范所作的解释和说明。它可以在一定程度上解决宪法文本与社会实践之间的张力。

二、宪法监督有什么意义？

对宪法监督的功能，主流观点和学者的看法，目前国内出版的宪法学教材和宪法学专著，没有太大的差异。大体来说，宪法监督的功能主要有以下三个方面。

1.保证宪法的地位和统一的宪法秩序。成文宪法大多规定了宪法的根本法地位，如果出现普通法律及其他规范性法律文件与宪法基本精神及规定冲突的情况，或者发生国家机关权力运行及活动违反宪法的情况，就需要通过宪法监督制度审查、纠正和追究。如我国宪法明确宣示“宪法是国家的根本大法”，规定了它的最高法律地位和法律效力。宪法是最高的行为准则和普通法律的母法，宪法监督保证了一切违宪行为得到纠正和追究，一切法律法规不能与宪法相抵触，从而保证了宪法的根本法地位，保证了宪法权威和最高法律效力，形成了统一的宪法秩序，国家法律制度和法律秩序是以宪法为核心的有机统一体系。没有宪法监督，宪法的根本法地位只是个文本宣示，停留在文本上或理念上，没有实践意义。

2.保障公民的基本权利和自由。作为“人权保障书”的宪法，确认了公民的权利和自由，法律、法规等规范性文件应当依据宪法的规定，对公民的基本权利和自由作具体化的规定，以保证公民基本权利和自由的实现。如果法律、法规等规范性文件的规定违背了宪法的规定或者精神，必然损害宪法所确认的公民的基本权利和自由。国家权力运行甚至政党的活动，也可能侵犯或损害宪法所确认的公民权益。宪法监督保证了法律、法规等规范性文件与宪法规定的一致性，保证了国家权力的正确、规范运行，当然也就保障了公民的基本权利和自由。宪法规定的公民基本权利，不一定都能体现为普通法律的规定，当公民宪法权利受到侵害的时候，宪法条文在司法中被引用、宪法权利能够被司法救济，就显示了它的特殊价值。没有完善的监督制度，宪法就有可能只是一张“写着人民权利的纸”。

3.巩固民主制度和实现法治国家。宪法就是民主制度的法律化、制度化，如果宪法得不到实施，将导致国家的根本制度遭到侵害、破坏或改变。法律制度的建立以及各种法律的制定均需以宪法为依据，如果宪法得不到实施，那么该国的法制的健全和统一也就无从谈起。法治国家的重要前提之一，是以宪法为核心的法律体系的和谐统一，宪法的原则和精神、宪法规定的制度和秩序，在国家具体法律和制度中体现出来，并且得以维护和保障。可以说，对宪法的保障和监督是否得力与有效，是衡量一个国家政治稳定程度以及民主与法制健全程度的标尺。

宪法政治的实践让我们看到，有了宪法监督和违宪审查，才能让宪法活起来，让宪法起作用，给宪法装上牙齿。我们说我们有部好宪法，显然是说它的内容好，它规定了国家一切权力属于人民、人民通过人民代表大会行使国家权力，规范了国家机关权力运行的原则和制度，规定了公民享有的权利和自由。可是宪法如果得不到有效实施，那它只能是“看上去很美”。要把内容的好变为现实中实实在在的好，把宪法规定的内容落实到政治生活和社会生活中，就必须建立起完善的宪法监督制度。宪法监督必然是对立法或其他法律文件是否合宪进行审查和处理，宪法监督意味着进行违宪审查，所以可以把二者看作是一回事。没有违宪审查，宪法仍然是没有牙齿的老虎。

三、宪法监督的内容有哪些？

宪法监督的内容包括哪些，或者说宪法监督的范围和主要措施有哪些，我们从以下三个方面再做一个梳理。

1.审查法律、法律性文件是否合宪。宪法监督的最主要内容就是审查法律、法规、行政规章等规范性文件是否符合宪法。如果不能对法律或部分法律的合宪性进行审查并撤销违宪的法律，所谓宪法监督很可能就会落空。在立法监督体制和专门机关监督体制的国家，立法机关和专门机关有权宣布违宪的法律法规和规章等无效，有权撤销或者改变一切程序违宪或内容与宪法相冲突的法律法规和规章等规范性文件。在司法机关监督体制的国家，普通法院在审理具体案件时有权拒绝适用违宪的法律法规和规章。在我国，立法监督体制决定了司法机关只能适用法律法规，无权审查其是否违宪或违法。但多层次的立法体制很容易导致法律法规相冲突的情况发生，尤其是同一位阶的法律法规之间的冲突，给法律法规的司法引用和适用带来难度。司法实践中已经发生过的在判例中宣布某法规某条文无效的做法，显然是不允许的。面对这种情况，司法机关可以请求法律监督机关对有关法律法规，进行合宪性或合法性审查，或作出解释，确认其适用范围和效力。在一定情况下，作为一种司法策略，可以允许司法机关根据自己的判断，选择性地适用或规避某项法规条文，而不应该粗鲁地越权宣布某法规某条文无效或不能适用。对这个问题似可进行进一步的探讨。

2.审查国家机关以及政党等行为是否合宪。在立法监督体制国家，立法机关有权决定是否罢免由其产生的领导人的职务。在专门机关监督体制国家，专门机关还审理涉及由选举产生的领导人选举案和政党违宪案，并作出裁决。在我国，国家机关及政党的行为，大量体现为规范性文件的形式。党政机关制定了数量庞大的有普遍适用性的规范性文件，对国家法制统一和公民权利保障，带来一定的难度。对这些非立法性的规范性文件的违宪审查，理应成为宪法监督的重要内容之一。除了规范性文件审查这种抽象行为监督，对国家政权机关乃至政党组织特定的具体行为是否合宪或者说是否违宪进行审查，或许也会提上宪法监督的日程。中国共产党的领导是我国宪法规定的，但党也必须在宪法法律的范围内活动，关于政党行为是否合宪的审查是个复杂的问题，这里不再赘述。

3.裁决国家机关行为是否越权。宪法法院或者宪法委员会拥有国家机关权限争议裁决权，有权处理国家机关之间的权限争端。宪法规定了各个国家机关的职权，要求它们各司其职，协调配合，共同实现国家的职能。如果国家机关之间出现权限争议，如违反宪法规定企图扩展自己的职权或者放弃自己的职权，宪法监督机关有权予以裁决。在我国，人民权力的根本一致性，并不能说明国家机关之间的权限争端是个伪问题，比如我国最高法和最高检作出的司法解释，有个别的就有僭越最高国家权力机关立法权之嫌；人大及其常委会对司法案件的监督，也可能会触碰国家机关之间的权限问题。谁也不能保证我国绝对不出现需宪法监督机关裁决国家机关之间权限争端的情况。现实中司法权有可能受制于行政权或政党权力，甚至仅仅隶属于行政权的警察权边界的扩张和不当或不规范行使，皆会引起人们对法治和人权保护的担忧，是值得警惕的。这无疑也是宪法监督的空间。

四、宪法监督主体是什么？

由什么机关专司宪法监督，是由一个国家的宪法监督体制决定的。世界各国宪法监督体制包括立法机关监督体制、司法机关监督体制和专门机关监督体制三种。对世界各国宪法监督体制的梳理，主要是为了更好地理解我国的宪法监督主体，探讨完善我国宪法监督体制的思路。

1.立法机关监督体制。立法机关监督体制是由国家的立法机关或最高国家权力机关审查、裁决违宪行为。这种监督体制，监督主体无疑是国家立法机关或最高国家权力机关，西方国家如瑞士宪法规定，联邦议会有权采取旨在执行联邦宪法、保障各州宪法以及执行联邦义务的措施。我国和苏联东欧社会主义国家，宪法监督体制相似，监督主体通常为该国的议会或人民代表大会。一些国家在最高国家权力机关内或者最高国家权力机关之外设立了宪法与法律委员会、宪法法院等专门机构，这些机构都是为了协助代表机关实施违宪审查权的，它们并不具有对代表机关制定的法律实施宪法监督的权力。