浅议地方政府性债务风险预警

杨月虹

摘要：随着地方政府债务体系的初步建立，债务规模增长仍高于GDP涨幅，实际债务管理工作中存在口径和计量不统一、风险指标不完善等问题，文章主要针对存在问题对完善地方政府性债务风险预警管理提出建议。

关键词：地方政府债务；风险预警；指标体系

地方政府性债务规模不断扩大，风险日渐显现，我国对地方政府性债务的管理愈加重视，并逐步建立了我国地方政府性债务风险体系，防范地方政府债务风险。然而地方政府性债务风险并未随着体系的建立而消失，地方政府性债务的定义、计量、指标和管理存在一些问题，需要进一步修订和完善，建议制定统一的口径和科学合理的指标体系，规范工程管理，以达到有效控制地方政府性债务风险。

一、地方政府性债务风险预警的重要性

2014年国发43号《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》为各级地方政府建立地方政府性债务管理和预警机制提供了依据，正式将我国地方政府性债务管理纳入日程，是我国地方政府性债务管理工作的里程碑。2015年全国各级地方政府基本建立了地方政府性债务管理框架体系，并按国发43号文的要求对历史存量债务进行了梳理，对我国地方政府债务管理具有重大意义。

目前我国各级地方政府基本已按国发43号文意见建立了地方政府性债务管理体制，并逐步剥离融资平台公司新债务与政府之间的关系，明确了地方政府举债主体地位，主要以地方政府发行债券的方式举债，但这并不意味着风险已被控制。中国社科院发布的《中国国家资产负债表2015》显示，截至到2014年年底，地方政府债务规模为24万亿元，较2013年6月增加了33%，大幅高于同期GDP涨幅。

地方政府债务规模不断扩大，地方财政偿债压力日渐突显，加之近年地方政府主要依靠土地财政发展，土地出让收入呈下滑趋势，而地方政府需要承担的社会责任不断加大，譬如基本公共卫生、教育、农业、社保等民生方面需要逐年加大投入，在收入下降，偿债支出不断加大的形势下，如果控制不好地方政府债务风险，必将影响地方政府信誉和正常运转，因此对地方政府债务的控制和预警对防范和化解地方财政风险，维护社会稳定具有重要意义。在这一背景下，本文对我国地方政府性债务风险产生的原因、风险预警存在的问题及其对策进行研究。

二、地方政府债务风险及其产生的原因

（一）分税制财政体制缺陷及财政预算权限划分不清

分税制改革一直被列为地方政府债务风险的首要原因，主要体现在财权向中央政府集中，中央与地方政府划分财力的比例与承担的社会责任比例不相匹配，特别是近年为鼓励创业，取消了部分地方税，土地出让收入不理想，使得地方财力难以为继，尤其是农垦移交地方管理后，移交的资产并不足以维持农垦移交的支出，地方财政更是捉襟见肘。中央将事权不断下放到地方政府后，在财力不足而责任又加重的情况下，举债成了地方政府发展经济的法宝。同时，由于中央与地方之间的转移支付不够明晰，地方政府为确保项目顺利开展，可能会借入不必要的债务。

（二）地方政府债务管理体制不够完善

首先地方政府债务的管理主体不明确，各级地方政府对债务管理分散，存在多头管理，没有形成一个统一、有效的地方政府债务约束机制、债务监测指标体系及风险防范机制。各级政府职能部门及其所属企事业单位可以自行决策举借债务，而没有受到来自政府或财政的制约，债务资金的偿还却要由财政负担，责权利的关系极其不统一和不协调，虽然近年已对此行为进行约束，但沉淀下了大量的存量债务需要化解；其次，债务统计口径不一致，如对地方政府债务的定义、确认和计量，汇率的换算等造成债务统计结果不一致，2011年的全国地方政府债务审计就存在因汇率使用不同和对地方政府债务的认定条件不同，使得财政部门与审计部门的债务余额不一致问题；最后债务监督主体的权责不对等，财政部门对同级政府的约束力如同单位会计对单位领导的制约，只能靠制度体系建设来完成，没有制度的约束，财政部门无法对单位或政府举债进行有效约束，更不能准确评估地方政府自身的债务承受能力和风险，只能承担被动偿债的责任。

地方政府行为不规范，由于官员的升迁主要靠地方经济发展，这一体制极大激励了地方政府官员在任期内片面追求政绩，做大经济，在地方财力不足的情况下，仍然举债建设，出现了一些“政绩工程”和“形象工程”。同时地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划，不考虑成本、效益和可持续发展，盲目举债重复建设，造成国有资产和资源的浪费，部分地方政府债务资金闲置，即没有发挥债务杠杆撬动经济的作用，又加重了地方政府债务的利息负担。

三、我国地方政府性债务风险预警存在的问题

虽然我国各地均已基本建立地方政府性债务预警机制，但实际工作中仍存在一些问题。

（一） 地方政府性债务的确认和计量口径不统一

保亭县接受地方政府债务审计时审计组曾将单位集资建设的职工宿舍楼工程欠款列入地方政府性债务，而我们认为职工宿舍楼的产权属职工，如果将该欠款列入地方政府债务，不能体现“借用还”与“责权利”的统一，保亭县的地方政府债务定义地方政府性债务不包括产权属职工的宿舍楼工程欠款。”然而审计组对地方进行政府性债务审计时的口径则是另一标准，在我们进行深入讨论后，审计组认同我们的意见将产权属职工的职工宿舍楼欠款从我县地方政府债务中删除，可见没有一个清晰统一的地方政府债务定义，容易产生差异。另外在地方政府外债的计量上，由于财政采用当期结算汇率而审计采用固定汇率，造成两家统计的地方政府性债务余额不一致，同时由于外汇率变动，换算成人民币的贷款额减去实际还本的差额与用外币计算的贷款额减去实际还本的差额再换算成人民币的金额之间存在差异，在录入地方政府性债务管理系统时财政只能想办法抹平差额。

（二）没有建立科学统一的地方政府债务指标体系

地方政府债务主要指标，包括负债率、新增债务率、债务率、偿债率、债务逾期率等政府性债务监测预警指标。董毅、雷改林在2014年第9期财政研究发表《地方政府债务风险机制探讨》中曾提出了一套借债环节、用债环节和偿债环节的地方政府债务风险预警指标和指标权重及预警区间，对地方政府债务指标体系是很好的借鉴，但该指标体系还不够完善，均为时点指标，没有区间指标，即当年的偿债率可能没有达到预警线，但实际上由于债务的还款方式和时点不同，各年度的还款规模不同，未来年度的偿债率可能早已经不堪重负，却无法在当年的指标中反映出来。

（三）工程项目超概算现象有新增趋势

由于市场和成本的不确定性，工程项目超概算在一定程度内是可以接受的，但工程超概规模过大则影响地方政府债务主体对地方政府性债务进行有效监控。引起工程超概的主要原因就是对项目概算不合理、不准确，市场原材料和人工成本上涨、擅自改变建设方案没有报批等建设领域不规范行为，目前对工程超概领域的监管不足使得工程项目超概现象有所增长，存在一定的陷患，给地方政府债务管理带来一定的风险。

三、加强我国地方政府债务风险预警的建议

（一）统一地方政府性债务的确认和计量口径

1. 加强地方政府性债务培训，明确地方政府性债务确认的标准和原则。譬如办公楼与职工宿舍楼合建的，以建设单位面积成本与产权比例归属确认地方政府债务，避免因主观因素对地方政府性债务产生影响。

2. 规范外债的确认与计量，统一核算口径。对外债的计量可参照企业会计核算方法，引入“汇兑损益”和按交易日和期末即期汇率计量。

（二）完善地方政府债务指标体系

1. 扩大地方政府性债务指标“偿债率”的应用期间。在现有地方政府债务指标体系的基础上，增加区间控制，对地方政府整个债务期间内的偿债规模进行预警评价，而不是仅在年度某个时点进行评价。

由于合同约定债务还款方式有到期还本（地方政府发行债券等）和分期还本（银行贷款等），每年度还款的额度不同，呈波状起伏，应对偿债高峰期值给予特别关注。利用“偿债率”指标划定偿债期间内的“偿债能力”风警线，假设某地未到期债务还款计划如下图，若1000亿元是某地的“偿债能力”风警线，则2016～2019年已超出某地偿债能力，应予预警。

2. 合理规划举债规模和还款时间。地方政府应根据本级地方政府债务还款计划的波峰，避开还债高峰期，选择还款方式和期间适合的举债方式， 仍以上图为例，2016～2019年是还款高峰期，应选择长期债务避免短期债务，即要确保按时还款，又避免扎堆还款。

3. 对地方政府进行信用评价。参照金融机构根据个人资产与信用记录确定个人贷款额度，由上级财政通过地方政府上年度的财政收入、可支配财力和债务逾期率等因素确定“地方政府信用额度”，确保地方政府科学合理地管理地方政府性债务。

（三）加强对工程领域超概算的监管

工程立项前期准备工作要充分，提高工程概算对工程决算的约束力，以合同约束超概，督促建设单位控制建设成本，对合理的超概应按手续办理概算调整，认真落实责任追究制，因工程超概算产生的地方政府性债务的单位应写书面说明上报相关部门，明确责任主体，否则明确地方债务主体就成为空话。

参考文献：

[1]董毅，雷改林.地方政府债务风险预警机制探讨[J].财会研究，2014（09）.

[2]王晓光，高淑东.地方政府债务风险的预警评价与控制[J].当代经济研究，2005（04）.

[3]贺忠厚，武永义，张召娣.地方政府债务风险的防化与预警财政研究[J].财政研究，2006（01）.

[4]徐佳.建立地方政府债务风险预警指标体系[J].中国财政，2008（11）.

（作者单位：海南省保亭县财政局）