我国城镇残疾人公共就业服务问题研究
2016-07-09刘羽枫刘佩瑶
刘羽枫+刘佩瑶
摘 要：基于我国城镇残疾人就业的发展现状，运用最新的数据进行分析，梳理出我国城镇残疾人公共就业服务面临的主要问题，并从公共政策的角度提出了相应的对策建议。主要包括：巩固集中就业方式，推进福利企业改革；加强分散就业的监督，完善相关的法律政策，加大个体及其他形式就业的扶持力度等。
关键词：城镇残疾人；就业；公共服务
中图分类号 F249.2 文献标识码 A 文章编号 1007-7731（2016）12-0009-03
就业是民生之本，安国之策。根据中国残联最新统计的数据显示，我国各类残疾人总数已达8 500万，约占全国总人口的6.21%。对残疾人来说，就业不仅能给他们带来收入，改善生活，也是其融入社会的主要途径，从宏观上看还可以提高社会生产力，降低失业率，减少对政府转移支付的依赖[1]。在现阶段总体就业环境欠佳，就业形势严峻的情况下，做好残疾人的劳动就业工作，对维护和保障残疾人的权益，促进我国政治、经济、社会的稳定发展，具有重要意义。
1 城镇残疾人就业状况分析
1.1 城镇残疾人新增安排就业人数 如图1所示。我国城镇每年新增残疾人就业人数在2003年至2007年间总体上呈增长状态，从2003年的32.7万人增加到2007年的39.4万人。2005年之后人数发生了小幅度的波动，2006年减少为36.1万人。2007至2011年间一直处于较为平缓的下降趋势，且2011年的就业水平略低于2003年，直到2012年才有所回升。但达到2013年的36.9万人之后陡然下滑，2a间下降了10.6万人，2015年的就业人数为史上最低，仅有26.3万。（如无特殊说明，本文使用的所有数据均来源于相应年份的《中国残疾人事业发展统计公报》、《中国统计年鉴》和人社部公布的《部分城市公共就业服务机构市场供求状况分析》）。
1.2 城镇残疾人就业模式 21世纪以来，我国残疾人的就业模式从以“集中就业为主、分散就业为辅”的计划就业模式转向了“多元安置”的计划与市场相结合的就业模式。城镇残疾人的就业模式主要包括集中就业、按比例就业、个体及其他形式就业3种模式。
由图2可知，近十几年来，通过集中就业和按比例就业的方式来安排残疾人就业的人数较为稳定，在2003至2012年间存在着较小的浮动，前者一直维持在10万人左右，后者始终保持在9万人左右，2013年之后两者都有较大比例的减少，但前者的规模始终略大于后者。个体及其他形式就业逐渐成为城镇残疾人就业的主要形式，其规模远远超过了集中就业和按比例就业，新增就业人数最多的时候高达18万。在2003至2015年间，总体增长的幅度虽然不大但相对较为稳定，充分表明了我国的城镇残疾人就业方式在向多样化发展，残疾人寻求工作机会的主动性越来越高，国家的相关政策和服务在逐渐完善。
图2 2003-2015年通过3种就业模式安排残疾人就业的新增人数
2 城镇残疾人公共就业服务面临的主要问题
2.1 集中安置就业增长缓慢 集中安置就业依赖于福利企业的发展，它是残疾人集中就业的主要场所。自20世纪80年代开始，在政府优惠政策的激励下，我国的福利企业得到迅速发展，安置残疾职工的数量也在大幅度增加，一度达到辉煌。勿庸置疑，在当时以劳动密集型为主的社会经济环境中，集中安置是解决残疾人就业问题的重要途径，起到了不可替代的作用。但福利企业的成长和发展是基于计划经济体制的，国家的保护伞发挥着重要的效用，由于发展理念滞后，基础工作薄弱，规章制度不健全和经济责任模糊不清，没有有效的经营战略与长远目标；在技术应用、开发和人员培训等方面安排不到位，管理机制落后，经济实力不足，设备陈旧等因素的困扰下，其总体发展处于相对滞后的状态。
随着经济的发展与社会转型，竞争机制的引入，福利企业面临着转制、破产的巨大压力，原有的政府保护失去效用，不仅无法吸纳新的残疾人劳动力，还要解雇一批老残疾人员工，所以目前我国福利企业的数量在一直下降，平均利润在不断减少，吸纳残疾人就业的能力也在不断降低，详见表1。由于残疾人就业渠道的拓宽，残疾人通过福利企业集中安置就业的比重增长仍然比较缓慢。
2.2 按比例分散就业停滞不前 按比例分散就业是一种政府的强制性制度安排，这在国际上是一种较为通行的做法。近10a来，残疾人按比例分散就业得到了快速发展，许多省市均制定了相关条例，要求企事业单位和机关实施按比例分散安置残疾人就业，按比例分散的残疾人就业人数快速上升。但是，残疾人按比例分散就业在实践中仍然存在相当大的压力。虽然政府制定了刚性的政策法规，可由于缺乏有效的监督手段，部分单位逃避社会责任，拒绝接受残疾人或者只是“收养”并不给他们安排工作，结果把一种看似积极、帮助残疾人就业的办法制造成了另一种歧视，产生了很多不良的社会影响。
从发展趋势来看，2003-2015年，残疾人按比例分散就业人数虽然在增长，但是它在3种就业渠道中所占份额却起伏不定，每年新安置的数量十分有限，多数年份呈下降趋势。
2.3 个体及其他形式就业的扶持力度较小 近年来，在工商、税务、民政等有关部门和残联的支持帮助下，残疾人个体及其他形式就业的人数大幅度增加，已经逐渐成为残疾人就业的重要渠道。但是，针对残疾人自主就业的专项扶持政策的覆盖面和扶持力度还比较小，一些优惠措施缺乏刚性规定，随意性较大，在系统性和衔接性方面存在明显的不足[2]。此外，个体就业专业化的就业服务体系没有建立或不完善。
3 促进我国城镇残疾人就业的对策建议
目前，我国残疾人个体及其他形式就业的规模超过了集中就业和按比例就业，是今后残疾人就业的重要发展方向，但这并不等于淘汰后2种就业模式。基于3种公共就业服务都存在或多或少的问题，为促进我国残疾人充分就业，维护社会稳定，构建和谐的小康社会，特提出以下对策建议。
3.1 巩固集中就业方式，推进福利企业改革 首先，要放宽对福利企业的投资主体限制，允许其进入经营性、服务性领域[3]。原有的政策规定了除民政、乡镇、街道举办的福利企业外，其他的主体投资兴办的福利企业均不能享受退税政策，这限制了福利企业的投资主体类型。应加快福利企业改革，放宽或取消对福利企业的行业限制，强化企业内部管理，提高企业的管理水平和企业在市场竞争中的竞争能力，扶持福利企业稳定发展。其次，可以对福利企业的优惠政策做适当调整，不再实行福利企业认证制度，取消福利企业称号，税收优惠不再与福利企业证书挂钩[4]。实行按雇佣人数多少进行补贴和实施税收优惠政策，改“补企业”为“补人头”。这种做法，不但有利于防止假福利企业的出现，而且鼓励正常企业加入到雇佣残疾人的行列中来，扩大了残疾人就业企业的数量。
3.2 加强分散就业的监督，完善相关的法律政策 政府机关、残联等公共部门应带头落实依法按比例就业，督促企业严格执行残疾人按比例就业的政策，坚持以安置残疾人为主、征收残疾人保障金为辅的原则，积极推动残疾人充分就业。税务、民政、劳动、残联等单位要通过劳动年检、税收检查等多种形式，加强对用工单位安排残疾人就业的规范管理，坚决取消挂名就业现象。建议提高就业保障金的缴纳标准，增加违规企业成本，促使企业为残疾人提供更多的岗位。也可仿照欧洲一些国家的做法，在按比例安置残疾人时按残疾程度计算点数（残疾系数），以此计算用工单位退税比例和收缴就业保障金的数额。在法律政策上，采取切实措施，全面贯彻残疾人保障法，各级人民政府和有关部门要制定和完善相应的地方性规章和实施细则。
3.3 加大个体及其他形式就业的扶持力度 残疾人就业需要技术和能力，是以一定的教育水平为基础的。因此，第一要务是要普及残疾人义务教育，加大财政对特殊教育、残疾人职业技术教育的投入。要以就业为需求导向，创办适合不同类型残疾人的职业技术学校，进行分类培训。并加强残疾人的心理教育，提高残疾人应对挫折的承受能力。此外，还应充分利用信息技术，拓展残疾人个体及其他形式就业的渠道，鼓励残疾人创业。政府和相关部门应制定优惠政策，促进其发展。个体、工商、银行等有关部门要在残疾人社会保障和有关税收法律、法规规定的范围内，给予优惠照顾。
参考文献
[1]杨旭.反残疾人就业歧视的法律保障研究[J].西南政法大学学报，2015（3）：89-98.
[2]包学雄.残疾人社会保障与基金管理研究[M].北京：中国致公出版社，2011：103-104.
[3]郑功成.中国残疾人事业发展报告[M].北京：人民出版社，2011：63-64.
[4]杨立雄，兰花.中国残疾人社会保障制度[M].北京：人民出版社，2011：103-104. （责编：徐焕斗）
