环境税开征背景下我国污水排污费政策分析与评估

2016-07-09李涛石磊马中

中央财经大学学报 2016年9期

李涛石磊马中

一、引言

水污染严重已成为当前我国水环境保护所面临的主要问题，有效控制水污染物排放是解决中国水环境问题的核心理念和政策基石。对废水排放征税作为一项重要的政策手段，是我国着力推进环境税体系的重要组成部分，同时也是控制水污染物排放、提升治污效率的重要策略之一。自2007年国务院首次明确提出“研究开征环境税”以来，环境税改革问题已经引起了决策层和理论界的广泛关注，环境税的开征已经达成了共识。经过8年的研究和酝酿，2015年6月国务院法制办出台了《中华人民共和国环境保护税法(征求意见稿)》，向社会各界广泛征求意见，这标志着我国环境税费改革迈出了关键性的一步。

虽然环境税相对排污收费在一定程度上具备强制性、严肃性和权威性，提高了政策执行力度，但征求意见稿本身并无太多亮点，基本上沿袭和平移了排污收费政策的基本要素(征收对象、计税依据、税额设置等)，同时也承接了后者的诸多遗留问题，这对于调节污染者行为、改善环境质量的目标几乎没有实质性的意义。同时目前国内对污水排污费政策的研究主要集中在经济学基础分析[1-3]、历史回顾[4-5]、现状问题分析[6-9]等几个方面，尚没有系统性地对污水排污费政策的实施效果以及政策目标、政策自身设计、管理体制、管理机制等方面进行分析与评估。基于以上背景，本文拟采用环境政策分析与评估[10]的一般模式，基于已有的数据和信息对我国的污水排污费政策进行初步分析与评估，也为之后环境保护税的建立提供良好基础。

二、我国污水排污费政策实施效果评估

(一)收入效果评估

我国从1979年9月开始征收污水排污费。1989—2014年，累计征收污水排污费560.23亿元。以2003年排污收费政策改革为节点，1989—2002年，污水排污费收入稳定增长，由8.9亿元增加至21.7亿元，年均增长率为7.3%；2003年国务院颁布《排污费征收管理使用条例》(以下简称《条例》)，排污收费政策改革，污水排污费由“超标收费”转向“排污即收费”，2004年的污水排污费征收额急速增加，由2003年的21.3亿元增加至2004年的34.3亿元，增长率高达67.8%；2005—2007年，污水排污费在2004年水平上保持平稳，年均增长率仅为1.9%；2008—2010年污水排污费收入负增长，由2007年的36.1亿元下降至2010年的22.4亿元。1989—2014年，污水排污费占排污费总额的比例总体呈现下降趋势，从1989年的53.2%下降至2014年的10.9%。如图1所示。

图1 1989—2014年我国污水排污费征收额

工业污染源治理投资为污染治理成本的重要组成部分。从排污费收入占工业污染源治理投资的比重可以看出排污费的征收规模和筹集环保资金的能力。2001—2014年，我国排污费占工业污染源治理投资的比例呈现波动变化。2001—2005年该比例呈现下降趋势，由36.5%下降至26.9%；2006—2010年该比例呈现上升趋势，由29.8%上升至47.4%；2011年之后占比又有所回落。在此期间，污水排污费占工业污染源治理投资的比例一直呈现下降趋势，由2001年的11.7%下降至2012年的2.4%，如图2所示。这说明污水排污费对工业污染治理的作用不断减弱，靠排污费筹集资金直接治理污染是远远不够的，根本未能体现其筹集资金的功能。

图2 2001—2014年我国工业污染源治理投资、排污费和污水排污费

(二)征收效果评估

污水排污费政策征收率低，征收效果较差，部分工业企业存在漏缴情况。以2014年为例，我国工业废水排放达标率96.3%，所以超标收费或罚款的比例非常小，暂且忽略不计；同时由于污水处理费的征收，暂不考虑排入城镇污水处理厂的工业废水。依据现行的污水排污费标准和我国工业废水、水污染物排放量、污水排污费费率，估算污水排污费征收量。2014年我国工业排放化学需氧量311.3万吨，在全部达标排放情况下，每吨化学需氧量收700元排污费，应征21.8亿元，这基本等于当年征收的全部污水排污费。

仅化学需氧量一项，其征收的污水排污费就约等于统计的全部污水排污费。而根据政策规定，污水排污费要对排污者排放的前三项污染物征收；此外，部分省份已经大幅提高了排污费征收标准，即使均按达标排放计算，当年实际收缴的污水排污费应该远远低于应征的污水排污费。这表明地方政府没有足额征收污水排污费。

如果考虑我国工业废水大量无处理排放，实际征收的污水排污费更是远远低于应征额。根据环境统计年报和水平衡模型[11]计算，2014年我国工业无处理排水量高达149.6亿吨。这些无处理排水被排污者未经处理直接排入环境。考虑工业无处理排水，以化学需氧量为例，无处理排放的工业废水浓度是460.8mg/L，则等于460.8×10-6×149.6×1 400=96.5亿元，大约等于当年污水排污费的4倍。

(三)减排效果评估

污水排污费政策促进了排污单位污染治理的积极性，促进了工业企业对废水的污染治理和减排。在我国工业经济保持高幅度增长的前提下，全国工业化学需氧量和氨氮排放量大体呈下降趋势，尤其是“十一五”以来下降幅度明显，2014年工业化学需氧量和氨氮排放量分别比2001年下降了48.8%和36.1%。此外，我国工业用水重复利用率和工业废水达标排放率也逐年增加，分别由2001年的69.6%和85.6%增加至2014年的89.1%和96.3%。如图3所示。

图3 2001—2014年我国工业主要污染物排放量、用水重复利用率、废水达标排放率

此外，工业废水中的污染物平均浓度也呈现下降趋势。以化学需氧量为例，工业化学需氧量的平均排放浓度自2001年以来稳定处于纸浆、化工等行业的二级排放标准(300mg/L)之下，并呈现逐年下降的趋势，如图4所示。但另一方面，工业化学需氧量的平均排放浓度仍然高于《污水综合排放标准》(1996)的一级标准(100mg/L)。工业废水的污染物排放浓度与水环境质量密切相关，这样的平均排放浓度相对于水环境功能要求来说仍然是偏高的。因为我国绝大部分地区水质已经低于水环境质量要求，北京、河北、陕西、山西等部分北方地区已经无常年地表径流，工业企业的排水水质就是当地的环境水质。这种情况下不但不能改善水质，还会导致水环境进一步恶化，水环境质量并未改善可以佐证。根据环保部、水利部、国土资源部、国家海洋总局发布的报告来看，虽然环保部门公布的地表水质在不断改善，但地下水、近岸海域水质却是在不断恶化的，并且污染形势非常严峻，没有证据证明我国的水环境质量得到了明显的改善。

图4 2001—2014年我国工业化学需氧量排放浓度变化情况

从以上分析可以看出，污水排污费政策虽然取得了一定的效果，但其筹集污染治理资金、调节污染者行为、改善水环境质量的功能并未完全实现。工业废水主要污染物排放量、排放浓度的下降以及工业用水重复利用率、工业废水达标排放率的提高是多种原因综合作用的结果，尚无法判断污水排污费政策在其中发挥了多大的作用。唯一能够确定的是，当且仅当工业企业的排放成本高于治理成本时，工业企业才可能减少污染排放或治理污染。

三、我国污水排污费政策分析

(一)政策目标问题分析

污水排污费政策的目标应当是促进水污染防治，保护水环境，确保水环境质量不退化。作为一项环境经济政策，污水排污费具有行为激励和筹集资金的双重功能，迫使污染者做出选择，或者改变行为，减少排放，降低付费；或者支付全部费用，委托他人治理污染。无论污染者如何选择，都可以实现水防治污染、保护水环境的目的。但无论是《水污染防治法》(2008)抑或是污水排污费的主体政策《条例》均没有明确“水环境质量不退化”的目标。例如，《水污染防治法》(2008)第一条规定“保护和改善环境，保障饮用水安全，促进经济社会可持续发展”，将促进经济可持续发展与保护和改善水环境并列为立法目标；《条例》规定国家排污费征收标准的制定需要兼顾四个方面：污染治理产业化发展的需要、污染防治要求、社会经济技术条件以及排污者的承受能力。然而，如果以营利为目的的污染者以承受能力为借口不承担污染物排放所产生的全部成本，那么污染者对水环境造成的外部损害最终将由社会和环境承担。由此可见，我国污水排污费政策缺乏明确的政策目标，没有体现行为激励的功能，没有实现全部外部成本的内部化，从而为低费率的排污费标准制定提供了“合法的”依据和条件。

(二)政策自身设计问题分析

1. 自身定位不清。

污水排污费最基本的理论依据是庇古税原理，即基于污染所造成的危害对污染者收费，以弥补私人成本和社会成本之间的差距，进而实现外部成本的内部化。污水排污费的最终目的是内部化污染物排放者造成的外部不经济性，使污染者在生产决策时考虑污染水环境的成本，激励污染者减少排放、改善水环境质量，这是污水排污费的真正定位。但我国污水排污费政策的定位已经偏离了这一定位，财政部已在2010年《关于印发2010年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录的通知》中将排污费列为一种行政事业性收费，而行政事业收费是在向公民、法人和其他组织提供特定服务时收取的费用，即用于满足收费单位本身业务支出的需要。从资金的实际使用上看，我国的污水排污费主要用于各地方环保部门监测仪器购买、监督性监测、人员、信息等自身能力建设的支出，符合行政事业性收费收入的使用特征。在这种情况下，想要实现污水排污收费的污染物减排、调节污染者行为两方面功能已不合时宜。以庇古税原理为理论依据的污水排污费费率制定机制与行政事业性收费“以支定收”的定位是不一致的，要求以行政事业性收费为主要特征的污水排污收费达到污染物减排和改善水环境质量的目标几乎是无法实现的。

2. 没有遵循污染者付费原则。

污染者付费原则(polluter pays principle，PPP)是制定和设计污水排污费政策时应当遵循的基本原则。OECD对污染者付费原则作出的界定是：污染者应承担为了确保环境处于可接受水平，由公共机构决定的污染防治措施的成本，并要求世界各国不应该对工业企业的污染控制和治理措施采取不当的补贴或税收优惠，否则就会造成国际贸易的扭曲。[12]因此，污染者付费原则可以被解释为“非补贴规定”，污染者应当承担污染控制和环境损害的全部费用。[13]

污染者付费原则隐藏着两个涵义：一是“污染者要基于全成本付费”，二是“不污染不付费”。判断是不是污染者的评判标尺就是排污主体排放的污染物是否超过了环境容量(即自净能力)，即污染物排放标准是否导致环境退化。以水为例，如果排污主体的污染物排放标准超过了环境无退化的排放标准，那么排放的污染物就会污染水环境，带来水质恶化、生态退化、人体健康损害等外部成本，此时污染者要承担治理污染和所造成环境损害的全部费用；如果排污主体的污染物排放标准达到环境无退化标准时，排污主体就不是污染者，排污主体排放污染物的外部成本已经全部内部化，即不污染不付费。

污染者付费原则并不仅仅局限于字面上的“付费”，只要污染者承担其所造成污染的全部成本即可。污染的全成本是制定收费标准的基础，但收费只是手段，治理污染才是结果，目标是确保环境处于一种可接受的水平，即环境质量不退化。因此，污染者付费原则的真正含义是“污染者治理”，在基于将废水排放处理到环境无退化标准时的全部治理成本条件下，污染者根据环境无退化标准条件下的治理成本、自身环保技术水平和治理能力等情况，对不同的行为做成本-效益分析和比较，从而选择自己治理或委托他人治理，最终确保环境质量不退化。如果污染者不基于全成本进行付费，不仅会产生外部成本，还会获得内部收益。

(1)污水排污费对“污染者要基于全成本付费”的违背。

根据OECD提出的污染者付费原则，工业企业生产所致的污水排放治理的主要责任归属企业本身，因此工业企业污水治理的资金主要由工业企业自身来承担。但根据我国目前的实际情况，工业企业自身承担的治理资金也仅仅是满足了现有排放标准条件下的治理成本。考虑到我国的污水排放标准没有与水质达标直接联接，这就造成在某些地区(比如海河流域)即使达标排放也会造成环境污染和退化。尽管达标之后仍然要缴纳污水排污费，但根据笔者的调研和分析，我国工业企业达标之后支付的污水排污费远低于环境无退化的治理成本。过低的收费标准不可能刺激排污者主动治污，使得排污者宁愿缴纳排污费也不愿主动治理污染。

根据笔者所在课题组对G市的调研，部分行业(化工行业、印染行业)在现状排放标准下的化学需氧量平均治理成本分别为6.99元/kg和3.81元/kg，都远高于该地区现行的污水排污费征收标准0.9元/kg，如果基于环境无退化的排放标准来支付，企业需要缴纳更多的治理成本，如图5所示。因此0.9元/kg的污水排污费征收标准根本无法覆盖目前企业达标排放的全部外部成本，由于征收标准太低，几乎不具备激励减排的功能。而工业企业排放污染物产生的外部成本最终要由社会和环境承担，这就相当于牺牲公共利益来补贴企业的盈利行为，造成了环境污染和公共利益的“双败”。[14]

图5 化工行业、印染行业企业编号及COD治理成本

同时根据现行法律、法规，城镇污水处理厂达标排放的排水不征收污水排污费，这一规定的前提假定是“达标排放”的排水不污染受纳水体。但是，由于城镇污水处理厂排放标准与环境质量标准脱节，在排入水体现状水质已经劣于法律规定的水环境功能要求而且排放标准等于和劣于现状水质的情况下，达标排放的排水依然会污染水环境。如果排水仍然污染环境，但因为已经“达标排放”而不收取排污费，那么污染者就只支付了部分费用或没有支付费用，这就违背了污染者付费原则，在制度上“合法”降低了污染者的真实环境成本，实际上是通过牺牲环境帮助污染者获得经济收益。因此，一些地区污水处理厂也是污染者，也应当遵循污染者付费原则按照排放污染物的种类、数量计征污水排污费，而不应该仅仅针对超标排放征收。在这种“达标也污染”的现象下，污水处理厂“达标排放不收费”的政策体系体现了我国现有污水排污费政策存在着“即使有污染，也无需付费”的可能性，是污染者付费原则缺位的真实体现。

(2) 污水排污费对“不污染不付费”的违背。

我国污水排污费政策执行的是“排放即收费”，这个规定看似合理，但没有把收费、水污染物排放量和环境损害联系起来。污水排污费政策应当遵循污染者付费原则，根据这一原则，只有造成水环境污染，才对污染者的污染行为收费；收费水平与污染程度相关；如果行为主体没有造成污染，不应对其收费，即“不污染不付费”。如果不论污染程度，不论污染与否，有排放就收费，这貌似公允，实际上会打击企业治理污染的积极性。例如某水环境功能区目标水质为Ⅲ类，该功能区内某工业企业污水排放达到地表水Ⅱ类标准，那么再根据排放污染物的种类、数量计征污水排污费就没有实际意义。

(三)管理体制问题分析

根据法律规定，我国污水排污费政策的决策权在国家层面，由中央政府的价格主管、财政、环境保护和经贸四个部门共同制定，污水排污费按污染者排放污染物的种类、数量以污染当量计征，每一污染当量征收标准为0.7元，高度集中的污水排污费管理体制导致了我国实行各地区、各行业几乎“一刀切”的收费标准。笔者根据《2014年中国环境统计年报》调查分析了各省份工业企业污水治理设施的建设成本和运行成本，结果显示各地的化学需氧量治理成本差异较大。除了2014年京津冀三地大幅提高污水排污费标准之外(提高之后均高于当地化学需氧量治理成本)，其他大部分地区仍然采用全国统一的征收标准，且都小于本地的化学需氧量治理成本，如图6所示。由于不同地区经济发展水平、原材料价格、劳动力价格、水资源禀赋、水环境功能要求、水环境保护目标、环保技术水平各不相同，且同样的污染物或污染量在不同地区的边际社会损害也各不相同，这就决定了污水排污费费率的制定不能全国“一刀切”，否则会导致不公平、不合理和低效率。

图6 2014年我国工业化学需氧量治理成本与污水排污费收费标准

即使是同一地区、同一流域，不同行业的工业企业由于废水污染物产生浓度、排放标准、废水处理工业、原材料价格、劳动力价格的不同，治理成本也会不同。根据笔者所在课题组对江苏地区化工、印染等行业的调查发现，不同行业间甚至同一行业内不同工业企业的污染治理成本千差万别。如图5所示，化工行业COD治理成本在1.92～16.21元/kg之间，印染行业COD治理成本在1.35～11.29元/kg之间，化工行业COD治理成本平均值约为印染行业的2倍，行业间无差别的污水排污费征收标准不能确保对所有行业的污染减排产生经济刺激。[15]

同时针对城镇污水处理厂的污水排污费征收标准在一定程度上也造成了地区之间的不公平。不同地区的污染物排放标准不同，即使面对相同的污水排污费征收标准，由于污水处理设施自身的治理成本不同，仍可能造成地区不公平。例如，北京市2014年大幅提高了污染物排放标准，对排入水体主要污染物指标(化学需氧量和氨氮)的浓度要求已经达到地表Ⅲ类和Ⅳ类水环境质量标准，这势必会给北京市污水处理厂带来治理成本的大幅上升。但其他多数地区的污染物排放标准仍然维持在一级A或一级B的水平，这些地区污水处理厂的治理成本显然不足以与北京市相提并论，因而造成了地区间的不公平问题。

(四)管理机制问题分析

管理机制是指环境政策良好实施的运行机制，是环境管理部门在实现环境保护目标过程中的运作方式，主要包括信息机制、资金机制、监督核查机制三个方面。

1. 信息机制分析。

信息不对称是环境外部性产生的重要原因之一，也是污水排污费政策所要解决的主要问题。市场经济体制下广泛存在着信息不对称、信息供给不足的现象，难以满足现阶段水环境管理的要求。第一是排污主体和地方环境管理部门之间的信息不对称：排污主体有隐藏自身排放污染物信息的动力，并尽力逃脱污染物减排的责任。第二是地方环境管理部门和中央环境管理部门之间的信息不对称：由于水污染的跨区域外部性特征，在完成中央环境管理部门的减排任务时地方环境管理部门缺乏积极减排的动力，存在隐瞒本地水污染物排放的真实信息。第三是地方环境管理部门、排污主体和公众之间的信息不对称：目前地方政府关于污水排污费政策的信息公开普遍不足，同时公众也难以获取排污主体的排放信息、排污费缴纳情况。

2. 资金机制分析。

资金机制得以合理实施的基本原则是污染者付费原则。但根据前文分析，我国目前的污水排污费费率远低于环境无退化时的治理成本，尚无法实现全部外部成本的内部化，这已经是对污染者付费原则的违背。但法律仍规定我国污水排污费收入有一部分需要通过无偿方式返还给排污主体，这种返还给排污主体无偿使用资金的方式也是不合逻辑的。排污主体之所以缴纳污水排污费正是由于企业自身没有能力治理污染，且污水排污费的收费标准过低，没有起到行为激励的作用，因此企业纷纷选择缴纳污水排污费。此时如果选择将排污费返还给不具有治理能力的企业，更是对污染者付费原则的违背。

3. 监督核查机制分析。

目前我国关于工业企业水污染物排放状况的监督核查手段和数据很多，主要包括地方环境管理部门的监督性监测数据、物料衡算方法计算所得的物料衡算数据、地方环境监察机构抽样测算的数据、排污主体自身的排污申报数据以及自动在线监测仪器的监测数据。但各监督核查手段之间并没有很好地衔接，相互之间缺乏协调和整合，政策执行成本较高，且各套数据由于监测频率、统计范围、统计口径等都存在一定的差异，至今不能形成一套完整、可靠的工业企业水污染物排放数据。图7显示了A市废水排放量在10万吨以上的重点污染物排放企业化学需氧量排放量。污染源普查数据由该市环境监测站提供，排污申报数据由工业企业提供，从中可以看出污染源普查数据远高于排污申报数据，部分企业的污染源普查数据竟然达到排污申报数据的近100倍。但当地部门并没有采取任何措施来处罚这些虚报、谎报的工业企业。

图7 A市重点工业污染源化学需氧量排放情况

同时，污染源普查数据也是建立在当地环保部门监督性监测的基础之上，而该市环保部门对重点工业企业监督性监测的频率过低(1年1次)，根本无法全面反映工业点源真实的排放情况。此外部分企业在这1年1次的监督性监测中主要污染物排放浓度也是过高的，个别企业的化学需氧量浓度均超过250mg/L，各个企业所应当遵循的排放标准更是不得而知。凭借1年1次的监测频率以及不得而知的排放标准根本无法得出工业废水达标排放率达到100%的结论。此外在我国现状环境管理体制下，工业企业水污染物排放状况的监督核查任务主要由地方环境管理部门承担，尚没有建立起专业化的监测市场，一方面造成地方环境管理部门负担过重，另一方面企业没有承担应有的环境责任，违反了公平性原则。

四、主要结论及政策建议

本文采用环境政策分析与评估的一般模式，基于已有的数据和信息对我国的污水排污费政策进行初步分析与评估，主要结论包括：(1)我国污水排污费政策没有明确水环境质量不退化的政策目标，进而使其没有体现行为激励的功能，没有实现全部外部成本的内部化。(2)目前以行政事业性收费为主要特征的污水排污费已经偏离了以庇古税原理为理论依据的真正定位。(3)污水排污费政策自身设计没有遵循污染者付费原则：排污收费制度相关的法律法规中，都要求要考虑社会经济发展和排污者的承受能力，为低污染物排放标准和低收费标准的制定提供了法律依据；收费标准过低，现行排污收费标准征收的排污费远低于污染治理成本，过低的收费标准无法体现企业污染的全部成本，无法调动其治污的积极性，使得多数企业宁愿缴纳排污费也不愿意治理污染。(4)“一刀切”的管理体制导致不公平、不合理和低效率，几乎一致的收费标准缺乏科学依据，经济发展水平、环境容量等的区域差异性，决定了各地区污染物排放的收费标准不应该是全国统一的。

根据以上主要结论，结合环境保护税即将开征的现实国情，本文提出以下政策建议。

第一，明确水环境质量不退化的保护目标。在《水污染防治法》和《环境保护税法》中明确水环境质量不退化的保护目标，明确任何活动都不能使国家水环境退化。同时在法律中肯定水环境质量不退化对人体健康和水生态安全的重要性，明确水环境保护的基本底线，彰显党和国家对于保护水环境、杜绝水质恶化的决心。环境无退化目标的实现，首先要求中央政府根据当前国家环境质量现状制定环境质量基准，地方政府根据该基准，结合当地实际环境状况和环境保护需要，制定地方环境质量标准；然后地方政府根据地方环境质量标准，制定能够实现环境质量不退化的污染物排放标准，确保本地的污染物排放不会引起环境质量在管理意义上的降低。

第二，明确环境保护税应当遵循的基本原则——污染者付费原则。污染者基于全成本付费：污水税的税率要基于废水排放处理到环境无退化标准时的治理成本制定，真正实现外部成本的内部化；不污染不付费：如果排污主体的污染物排放标准达到环境无退化标准时，排污主体排放污水污染物的外部成本已全部内部化，即不污染不付费。因此，在根据地方环境质量要求，制定保证环境质量不退化的污染物排放标准之后，应当再根据达标排放时的污染治理成本，按照污染者付费原则制定征税标准。污染的全部成本是制定征税标准的基础，环境税税率的制定应当以污染的全成本为依据，基于环境质量达标的排放标准所对应的全部治理成本进行征收，真正体现污染者付费原则。

第三，决策权下方到地方，分区域、分行业制定税率。我国幅员辽阔，各地资源禀赋与经济发展水平不一，环境质量现状与环境功能区划各不相同，同样的污染物或污染量在不同地区的边际损害成本也不尽相同，以上种种原因导致企业之间的技术、管理水平和污染治理成本具有明显的区域差异性，这就决定了环境税的税率不能“一刀切”，不能实行全国统一的税率标准，必须结合各地实际情况制定相应的征收标准。有关本地环境质量现状和污染物排放的信息，省级政府的了解程度和收集能力要高于中央政府，市级政府的了解程度和收集能力要高于省级政府，简言之，在当地实际环境状况的掌握方面，地方政府要强于中央政府。因此，对于环境税税率的制定，建议由国家给予宏观指导，规定基本的征收标准、征收原则和方法，环境税税率的决策权下放到地方政府，地方政府根据本地实际情况制定相关政策条例，贯彻落实中央方针原则，建立审查监督问责机制。同时征收的环境税归属地方，这有利于调动地方进行环境保护的积极性，增强其治理区域性污染的能力，也有利于缓解和消除地方保护主义对环境保护的障碍。

第四，整合有关工业企业水污染排放状况的监督核查手段，实施规范的排污许可证制度。从美国等发达国家的经验来看，实施排污许可证是工业企业点源污染排放控制的最主要手段。规范的排污许可证汇总了法律对于点源排放控制的几乎所有规定和要求，包含了排污申报、具体的排放限值、设计合理且有针对性的监测方案、达标证据、限期治理、监测报告和记录、执法者核查和处罚等一系列措施，并将以上内容明确化、细致化，具体到每个排污者。因此针对我国现有点源排放控制政策过多，相互之间缺乏衔接、缺乏协调、政策执行成本较高这一问题，建议通过实施规范的排污许可证来整合现有点源排放控制政策。

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