政府采购中的道德风险及其治理

赵　曼，程翔宇(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073)



政府采购中的道德风险及其治理

赵曼，程翔宇
(中南财经政法大学公共管理学院，湖北武汉430073)

［摘要］低于市场价格本是政府采购的基本要求之一，但在现实中，政府采购价格普遍较高。究其原因，关键在于采购代理关系中的道德风险:政府采购过程中的多重“委托—代理”关系和信息不对称，导致政府采购活动中产生严重的道德风险。加强采购过程监管是政府规避代理人道德风险的主要手段，但监管可行性低以及权力制衡关系的缺失导致监管不能有效发挥作用。设置合理的参与约束机制、建立合理的激励约束机制和有效的监督约束机制才是破解之道。

［关键词］政府采购价格高;委托—代理;道德风险;激励相容

一、政府采购的节约原则与高价矛盾

低于市场价格是政府采购的基本要求之一。作为公共财政的重要组成部分，政府采购制度旨在节约采购成本、提高财政支出使用效益。国际经验认为，政府采购资金的节约率在10%左右。我国政府采购工作自1996年开始试点，2001年在全国铺开。从2001年至2013年全国政府采购资金数据来看，我国政府采购节约财政资金效果明显。13年间累计节约财政资金10 504．6亿元，平均资金节约率11．58%，高于国际平均水平;历年资金节约率稳定保持在10%以上，2010年甚至高达14．34%。

然而，“天价采购案”却频现报端。2014年8月，“天价制服”采购案引起社会热议:湖北省黄石市食品药品监管局发布招标公告，以49万元的预算采购150套制服，平均每套3 266元。在此之前，辽宁抚顺财政局“天价U盘”采购案、苏州交巡警“天价警务通”采购案、黑龙江公安厅“天价笔记本电脑”采购案、乌鲁木齐某法院“豪华按摩椅”采购案①这些天价采购案分别是:辽宁抚顺财政局采购报价2 398元的苹果iPod Touch4作U盘;苏州交巡警采购标价5 999元的iPhone4手机做警务通;乌鲁木齐市水磨沟区法院拟采购价值上万的电动按摩椅;黑龙江公安厅采购4．1万元的笔记本电脑。都曾引起社会热议，媒体和群众纷纷质疑本应低价的政府采购何以价格更高。

中国社会科学院发布的《中国法治发展报告No．11(2013)》指出，政府采购价格虚高问题突出。研究者对四省19 020件政府采购商品成交记录统计后发现，15 190件商品高于市场平均价，占全部商品总件数的79．86%②该研究数据来源于中央政府及26个省、直辖市的政府采购公开信息。考虑到未公开地区的情况可能不如公开地区，笔者认为这一结论甚至可能有所低估。，其中，23．7%的商品高于市场平均价1．5倍(不含1．5倍)以上③也有报道认为，高于市场平均价1．5倍的商品占一半以上，高于市场平均价的1．5至2倍的商品占17%。参见李丽辉:政府采购，应该只买对的［N］．人民日报，2013－05－06(18)。;实际支出合计7 934．87亿元，多支出了2 074．39亿元［1］。裴俊巍、曹逸涵、尹西明(2015)通过研究医疗和医药器械领域的政府集中采购，也发现了政府采购导致医疗器械价格提高的现象［2］。

政府采购的成本节约理念与价格较高现实之间存在矛盾。不可否认，“政府采购价格较高”有其客观原因。严格的供应商资格要求首先将一些低价商家排除在外;优质产品配件、较长保修期限及完善售后服务提高了产品成本，供应商投标的时间、人力、货币成本和代理服务费用进一步拉高了商品价格。此外，电脑等电子设备更新换代速度快、价格下滑速度快，囿于政府采购周期较长、程序繁琐，采购单位在拿到商品时，商品的市场价格可能已经低于采购价格。但是，排除客观因素，政府采购节约理念与高价矛盾背后的问题值得深思。

表1　全国政府采购资金情况表( 2001—2013年)　单位:亿元

二、政府采购中的道德风险分析

政府采购节约原则与高价矛盾的实质，是政府采购中严重的道德风险。一般来讲，产品高价格意味着高质量。而在公众质疑的天价采购中，政府采购物品或价格较高——与同质物品的市场价格相比，或配置过高——与政府公务需求相比，甚至二者兼具:既价格较高又配置过高。政府采购物品高价格的背后不是高质量，而是低质量、过度消费及商业贿赂等腐败问题④公婷、吴木銮的一项研究指出，2000—2009年间政府采购腐败案占各年腐败案件总数的20%以上，其中2008年该比例高达33．98%。参见刘星星:政府采购“人傻钱多”，只买贵的不买对的?［EB/OL］．［2014－04－23］．http:∥yuqing．people．com．cn /n/2014/0423 / c383468－24934826．html．。政府采购因而成为腐败案件高发领域。

(一)多重委托代理关系

政府采购中存在委托—代理关系。《中华人民共和国政府采购法》第十六条规定“集中采购机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。集中采购机构是非营利事业法人，根据采购人的委托办理采购事宜。”可见，在集中采购中，政府(采购人)为委托人，集中采购机构为代理人;政府委托集中采购机构采购相应的货物或服务，集中采购机构根据政府的委托办理相关采购事宜。

在委托—代理关系中，代理人的道德风险问题非常重要，即代理人为了自己利益损害委托人的利益。委托人和代理人信息不对称。一般来讲，代理人处于信息优势，委托人处于信息劣势。在集中采购的委托—代理关系确定之后，代理人(集中采购机构)对其行动信息具有优势，而委托人(政府)无法知道代理人行动是基于委托人利益还是代理人自身利益的考虑。信息不对称为代理人道德风险的产生提供了条件。监管缺乏有效性与可行性使得道德风险问题更为严重。一般来讲，委托—代理链条越长，信息传递过程中的扭曲程度越高，信息不对称及代理人的道德风险问题也就越严重。

事实上，政府采购过程中存在多重“委托—代理”关系和信息不对称，这导致政府采购活动面临的道德风险问题更为严重。王志刚2014年研究以政府分散采购为例，认为分散采购中存在着五重委托—代理关系，如下页图1所示。在政府采购链条中，除了初始委托人(公众)以外，其他参与人都是代理人;除了初始委托人(公众)和最终代理人(供应商)以外，其他参与人都具有委托人和代理人的“双重身份”:参与人既是上一层级委托代理关系的代理人，也是下一层委托代理关系的委托人［3］。梁戈敏的研究也认为政府采购中存在着多重委托—代理及内外委托交织问题［4］。

图1　政府分散采购中的多重委托—代理关系

在多重委托—代理关系中，一旦委托人与代理人利益不一致，代理人的道德风险行为就可能产生。利益目标的兼容致使协议供应商与采购经办人在协议/定点采购活动中存在合谋寻租的动机与倾向，监管的缺位又为合谋创造了空间，使得供应商与采购经办人的合谋极易实现、普遍存在。

(二)代理人道德风险

一般认为，政府采购实质上是信息不对称情况下委托人与代理人的利益博弈［4］。政府采购中存在多重委托—代理关系，任意一条委托—代理链条都会面临信息不对称问题。因此，在政府采购的委托—代理关系中，存在多重信息不对称。为了分析方便，本文参考王志刚的划分，主要分析政府采购中三组委托—代理关系中的信息不对称［3］:政府采购部门和供应商之间、采购部门和采购人之间、供应商和采购部门之间。并以此为基础，分析潜在代理人的道德风险问题。

政府采购部门与供应商之间的信息不对称。在二者关系中，政府采购部门是委托人，供应商是代理人;政府采购部门委托供应商提供合同约定的货物或服务，供应商接受政府采购部门的委托，提供相应的货物或服务。供应商对所提供货物或服务的质量、生产成本、生产效率等具有信息优势。这时，供应商(代理人)的道德风险表现为:低成本企业伪装成高成本企业以获取丰厚的租金［3］。

采购部门与采购人之间的信息不对称。这里，采购部门是委托人，具体采购人是代理人;采购部门与采购人在涉及采购人行为的信息上存在着不对称。这一点类似于官僚机构及其代理人:官僚机构追求的是官僚机构利益最大化，而官僚机构代理人追求的是个人利益最大化;二者之间通常是存在冲突的，结果是代理人追求自身利益从而损害官僚机构的利益。同样，采购人具有最大化个人利益的倾向;为了最大化个人利益，采购人有可能与供应商合谋损害委托人(采购部门)的利益。在交易中以显性或隐形方式附加个人效用，如收受回扣、接受实物贿赂等，是具体采购人(代理人)道德风险的主要表现形式。

供应商与采购部门之间的信息不对称。与前文分析不同，这里的供应商是委托人，采购部门是代理人。设想存在这样的合同，供应商委托采购部门发布采购信息，采购部门在采购信息的发布上具有信息优势，采购部门可以选择多渠道发布采购信息，也可以选择定向发布。这时，代理人(采购部门)的道德风险表现为选择单一渠道发布信息或为供应商量身定做招标文件，公开招标变异为邀请招标，损害了其他合格供应商的利益。

在多重委托—代理关系中，委托—代理双方的信息不对称，导致政府采购经常需要面临代理人道德风险行为的考验。多种因素综合作用的结果就是政府采购价格高于市场价格。协议/定点采购中普遍存在违反供货协议、虚报市场价格、抬高协议供货价格等现象［5］。

三、监管失效及原因分析

在委托代理关系中，代理人的道德风险一般通过监管加以规避。目前，解决政府采购活动中代理人道德风险的主要手段即为加强采购过程监管。然而，政府采购价格较高的实际情况表明监管并不能规避采购活动中的道德风险。究其原因，除了“管制俘获”⑤即监管者及监管机构在利益驱使下，被监管对象俘获。导致监管效率低下外，政府采购活动中监管可行性低、缺乏权力制衡关系是更为重要的因素。

(一)监管可行性低

监管成本较高，降低了监管的可行性。监管成本高低是监管可行性高低的重要影响因素，裴俊巍、曹逸涵、尹西明2015年研究甚至认为监督成本足够小是政府采购制度设计的前提条件［2］。政府采购在体制机制上，面临着采购主体多元与监管资源有限的矛盾。在现行采购执行体制基础上，“协议/定点采购”具有采购执行主体多元化及其空间分布分散性的特征，这使具体的采购交易活动在时间与空间上呈现出分散特征。在现有的监管体制和有限的监管资源条件下，“协议/定点采购”的分散交易模式导致监管成本高昂，这也就决定了监管对时间空间分散的、众多的“协议/定点采购”不可行。此外，有效的监管要求监管者有实施监管的能力。而在政府采购中，各环节涉及专业的知识和信息，如货物的生产成本、生产技术等，监管机构必须充分掌握这些专业知识才能有效监管。这无疑增加了监管成本。

采购主体的自由裁量权较大，对其监管难以实施。从应对道德风险的角度讲，采购主体自由裁量权越小，采购主体行为越能够确定，其道德风险也就越小。协议/定点采购缺乏严格的交易规范或标准，采购主体的自由裁量空间大。《中华人民共和国政府采购法》虽然对采购程序等作出了明确规定，但对协议/定点采购结果的评判标准却无严格规定，仅强调政府采购应遵循成本目标与政策目标，这使得采购主体具有较大的自由裁量权。在价格监管上，协议/定点采购缺乏必要的价格信息评价机制。价格信息评价机制缺乏，导致对什么是市场价格根本无从得知，更无从进行价格比较与价格监管。同样，监管部门对供应商是否履行了“协议/定点采购”合同所规定的价格折扣也无从监管。这种市场价格监管的缺位为负责具体采购事务的工作人员预留了权力设租或与供应商合谋等机会主义行为提供了空间。制度安排导致的监管缺位无疑为采购工作人员道德风险行为预留了广阔的空间。

(二)权力制衡关系缺失

从“理性人”角度讲，代理人道德风险产生的原因在于收益高于成本。当道德风险的成本较高，以至于道德风险的成本高于收益时，代理人没有积极性实施道德风险行为。这时，代理人的道德风险行为也就不会产生。权力制衡是约束代理人道德风险行为的一种机制，它旨在通过不同主体的相互监督和制约，提高道德风险行为的成本降低代理人的机会主义行为动机，规避道德风险行为。

实际上，多种形式、方法有助于权力制衡关系的实现。一是建立权力主体间的制衡或制约关系，如“管采分离”;二是建立均衡的权责关系，如“采购责任追究制”;三是通过采购程序的制衡对采购工作人员的采购决策行为进行制约，如，为实际交易过程设计严格的交易规范和作业标准等。然而，当前协议/定点采购制度无论从执行体制还是方法程序来看，都缺乏上述必要的权力制衡方法和措施。如，协议/定点采购实际交易过程没有建立相应的交易程序和规定的交易步骤，采购实际交易过程基本由采购工作人员自由控制，采购工作人员在具体采购交易过程中的决策权处于制约缺失状态，其自由裁量空间较大。权力制衡或制约关系的缺失，为代理人在实际交易中的权力寻租预留了较大的空间。

四、破解政府采购高价格的对策建议

“政府采购高价格”，根本原因是委托代理关系中存在代理人的道德风险。拉丰和梯诺尔研究指出，委托代理问题的解决，需要依赖机制设计理论中的“激励相容”，即通过优化制度设计，使委托人与代理人利益一致，从而在代理人追求自我利益最大化的同时，自动实现委托人利益最大化的目标［6］。为破解“政府采购高价格”现象，政府除了要继续加强监管外，还应设置参与约束机制和激励相容机制，降低代理人道德风险发生的概率。

(一)合理设置参与约束机制

一是完善协议采购招投标制度设计，减少招投标过程中的信息不对称。汇总各预算单位采购需求，变分散采购为集中采购，缩短委托—代理链条，从而减少委托—代理关系中的信息不对称。二是增加竞标供应商数量，加强竞标竞争性。可以采取的措施包括:多渠道发布政府采购信息，降低采购信息获取上的信息不对称，吸引更多供应商竞标;放松政府采购的供应商限制，使潜在符合条件的供应商都能够参与招投标过程。

(二)建立合理的激励相容约束机制

委托代理双方的利益不一致是道德风险产生的重要条件。激励相容约束能够解决利益不一致的问题:代理人最大化个人利益的过程就是最大化委托人利益的过程。一是建立采购卡制度，约束相关采购主体的行为。采购卡类似于公务卡，能够全面、透明地记录各项采购明细，提高政府采购支出的透明度，从而约束采购主体行为。二是优化招投标制度设计，探索建立二级投标竞价机制⑥机制设计理论把拍卖机制划分为四种:一级价格密封拍卖、二级价格密封拍卖、荷氏拍卖和英式拍卖。二级价格密封拍卖强调估价最高者胜出，但只须支付第二高的价格，它有效解决了投标人为减少赢得竞价后的支付低报投标价格的问题。，即采购方选择出价最低的供应商，但支付竞标价格中第二低的价格。这一机制可以解决供应商为避免收益最低故意抬高竞价，供应商在赢得竞标合同与竞标收益的同时，帮助委托人(政府)实现了成本最小化的目标。三是在不改变原有招投标制度设计的前提下，探索实行中标价格基础上的“二次竞价”制度，要求采购人在有限供应商范围内对同一品牌进行二次比价，实行同规则、同质量产品价优者胜出，使供应商在可接受范围内最大限度降低协议供货价格。

(三)建立行之有效的监督约束机制

行之有效的监督约束机制在于对整个采购过程的全链条监管。一是建立竞标供应商“黑名单”制度，对于有违纪违规行为的供应商，将其纳入政府采购供应商黑名单，暂时或不能参与政府采购竞标。在竞标之前，审核供应商信息，避免不合规供应商进入采购流程。二是建立政府采购官员终身追责制度，约束政府官员的道德风险行为。三是统一政府采购配置标准，加强供应商产品与服务质量监管，提高采购资金使用效益。四是建立价格信息发现机制。通过第三方咨询服务机构进行日常市场数据收集，随时掌握实时市场价格，动态管理制造商及供应商价格更新，对未与制造商保持价格同步调整的供应商给予黑名单处罚。五是加快政府采购监督法规体系建设，以法律规范约束采购方、代理机构和供应商行为。

［参考文献］

［1］中国社会科学院法学研究所．中国法治发展报告No．11(2013)［M］．北京:社会科学文献出版社，2013．

［2］裴俊巍，曹逸涵，尹西明．博弈论视角下政府采购寻租研究——基于政府采购医疗器械的分析［J］．中国政府采购，2015(3) : 68－73．

［3］王志刚．《政府采购与规制中的激励理论》书评［J］．中国政府采购，2014(11) : 6－9．

［4］梁戈敏．道德风险、权力制衡与政府集中采购［J］．财政研究，2011(7) : 24－27．

［5］王东．基于“供应链契约”理论的政府采购行为:理论与应用——政府采购协议供货制度和批量集中采购制度运行机理分析［J］．中国政府采购，2014(3) : 74－78．

［6］让·雅克·拉丰，让·梯诺尔．政府采购与规制中的激励理论［M］．石磊，王永钦，译．上海:上海人民出版社，2004．

［责任编辑:靳香玲］

Moral Hazards in Government Procurement and Their Governance

ZHAO Man，CHENG Xiang-yu
( School of Public Administration，Zhongnan University of Economics and Law，Wuhan 430073，China)

Abstract:The price lower than the market price is supposed to be one of the basic requirements of government procurement．However，the price of government procurement is generally higher in reality．The reason is moral hazards in the relationship of procurement agent．Multiple“principal-agent”relationships and information asymmetry in the process of government procurement result in serious moral hazards in the activities of government procurement．Although strengthening supervision of procurement process is a major means for the government to avoid moral hazards of the agent，the low feasibility of supervision and loss of right-balancing relationship lead to failure of effective supervision．Hence，the solutions are suggested to set up a reasonable participation constraint mechanism，and establish a logical incentive and restrict mechanism as well as effective supervision and restriction mechanism．

Key words:higher government procurement price; principal-agent; moral hazard; incentive compatibility

［中图分类号］F 812．45

［文献标志码］A

［文章编号］1004－1710(2016) 02－0038－05

［收稿日期］2015－12－26

［作者简介］赵曼( 1952－)，女，湖北老河口人，中南财经政法大学公共管理学院教授、博导，主要从事社会治理研究。