1978—2015中国扶贫演进历程评述

史志乐

(北京师范大学　经济与资源管理研究院,北京　100875)



1978
—2015中国扶贫演进历程评述

史志乐

(北京师范大学经济与资源管理研究院,北京100875)

[摘要]作为发展中国家,贫困问题一直是中国面临的大问题。过去30多年,中国在扶贫减贫方面取得了举世瞩目的成就,在现行标准下我国贫困人口从1978年的7.7亿减少到2015年的5575万人,减少了7亿1千多万。30多年来,我国贫困经历了普遍贫困、区域贫困、基本解决贫困问题等多个贫困变化形态,我国扶贫也经历了制度不断变革、政策不断改革、方式不断创新的过程。自十八大之后,我国进入精准扶贫的攻坚克难关键期,经过对贵州、甘肃部分区县的调研,我们发现扶贫进程受历史和政策的影响。

[关键词]中国扶贫；演进历程；评述

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2016.24.035

1中国扶贫演进历程

1.11978—1990年：以农村经济增长消除普遍贫困

改革开放前的中国农村社会处于普遍贫困状况。20世纪70年代末期,党和国家将工作重心转移到经济建设上来,率先在农村地区实行经济体制改革。以家庭承包经营制度取代人民公社集体经营制度为核心的农村经济体制改革,赋予农民农业生产自主权,极大地激发了广大农民劳动积极性,耕地粮食单产量不断提高,农村经济快速发展。1978—1985年,农村没有解决温饱的贫困人口从2.5亿人减少到1.25亿人,贫困人口占农村总人口的比例由30.7%下降到14.8%。1986年,国务院贫困地区经济开发领导小组成立,我国开始了“有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动”。依据农村人均年收入和县级单位的财政状况,国定贫困县标准第一次划出：1985年人均纯收入低于150元的县和年人均纯收入低于200元的少数民族自治县,对民主革命时期做出过重大贡献的老区县放宽到300元。这一阶段,甄别贫困户没有统一的收入标准,只凭直观印象：“食不果腹,衣不遮体,房不蔽风雨”。

1.21991—2000年：以区域瞄准助推开发式扶贫

此阶段扶贫战略由救济式扶贫向开发式扶贫转变：成立专门扶贫工作机构,建立了以政府力量为主体的国家扶贫治理结构,改变扶贫开发瞄准方式,建立以县为对象的目标瞄准机制(1988年确定了370个国家级贫困县,1994年制定《国家八七扶贫攻坚计划》时调整为592个),将70%的扶贫资金用于贫困县。“贫困县”由于中国区域性发展差异而来,考虑当时的贫困呈现了连片的地理特点,相当多的县从整体上明显落后于其他县,县又是政府行政计划的最低一级单元,以县为单位有利于政府政策和项目的计划和管理,所以当时以县为单元的实际意义很大,以县为单元的瞄准和执行,对当时的扶贫工作起到了积极作用。

扶贫治理体系从体制改革向以政府主导的公共治理力量转变和扶贫资源的县级瞄准,使得我国农村贫困人口以较大的规模持续较快减少,在减贫效果上获得了较好的精准度。到2000年年底,国家“八七”扶贫攻坚目标基本实现,农村尚未解决温饱问题的贫困人口由1985年的1.25亿人减少到2000年的3000万人,农村贫困发生率从14.8%下降到3%左右。其中《国家八七扶贫攻坚计划》的实施对国定贫困县的发展产生了积极的作用。尽管扶贫投资效率存在下降情况,但“八七计划”期间扶贫投资仍然获得了高于10%的回报率。

1.32001—2010年：以整村推进深化细化扶贫工作

进入新世纪,随着我国贫困规模的不断减少,农村贫困人口分布呈现出“大分散、小集中”特点。贫困人口分布由以前的集中在扶贫开发重点县的区域集中向更低层次的村级社区集中,国家扶贫开发重点县贫困人口占全国贫困人口比例下降到61.9%(2001年)。针对新时期贫困问题,扶贫政策瞄准目标降低到村级,2001年在全国确定了14.8万个贫困村作为扶贫工作重点,强调以村为单位调动农民的参与性进行农村扶贫综合开发。这些重点村占全国行政村总数的21%,分布在全国1861个县(区、市),覆盖了全国80%的农村贫困人口。国务院扶贫办在总结各地实践经验,以贫困村整村推进扶贫规划为切入点,在全国范围开展“整村推进扶贫工作”。可见,为实现贫困人口持续减少国家扶贫开发进入以村级瞄准为重点的治理体系转变。

实践表明,国家根据减贫新形势在扶贫工作重心和扶贫资源下沉(进村入户),并据此建立以贫困村为重点的“一体两翼”扶贫治理体系获得了较好的减贫效果。就整村推进而言,同一县域内,实施整村推进的贫困村农民人均纯收入比没有实施的增幅高出20%以上。就整体减贫效果而言,根据2010年1274元的扶贫标准衡量,农村贫困人口从2000年年底的9422万人减少到2010年的2688万人,农村贫困人口占农村人口的比重从2000年的10.2%下降到2010年的2.8%。

1.42010年以来：以精准扶贫实现贫困人口如期脱贫

随着制度改革的纵深推进以及国际国内经济社会发展环境的变化,我国反贫困任务更为繁重,反贫困形势更为复杂。一方面随着扶贫标准的提高,农村地区存在着规模庞大的贫困人口。根据2300元扶贫新标准,2011年我国农村扶贫对象总数为1.22亿人；另一方面农村贫困人口面临的各类风险加大,返贫困现象时有发生,再加上贫困地区农村劳动力向城镇转移,农业生产粗放化、农村空心化现象突出,农村相对贫困问题凸显。

自党的十八大提出到2020年全面建成小康社会的宏伟目标,农村地区和贫困地区是全面建成小康社会的重点和难点,扶贫开发步入新的攻坚阶段。打赢脱贫攻坚战,实现贫困人口如期脱贫,贫困县全部摘帽,必须实施精准扶贫精准脱贫基本方略。精准扶贫和精准脱贫的基本要求与主要途径是：六个精准和五个一批,即扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、驻村帮扶精准、脱贫成效精准和大力发展生产脱贫一批、易地搬迁脱贫一批、生态补偿脱贫一批、发展教育脱贫一批、社会保障兜底一批。扶贫目标的多元化表明,在新的阶段既要从超越重点县、重点村、贫困户三个层次的区域层次来解决一些整体性特殊困难,解决区域发展差距日益扩大问题,也要从具体的贫困农户脱贫问题入手实施扶贫攻坚,实现贫困地区社会的全面小康。因而,实现区域精准和个体精准是新阶段实施精准扶贫的新要求。

2中国扶贫现状与问题

2.1经济增长的涓滴效应在下降,经济发展的益贫性问题值得关注

涓滴效应是指经济发展能够自发减少贫困的效应。一方面，经济增长可以为穷人提供更多就业机会；另一方面,政府可以将在经济发展中获得的高额税收转移给穷人,改善其收入和非收入状况,故只要创造一个有利于经济持续增长的环境便可消除贫困。对我国经济发展是否具有“涓滴效应”,学者认为应该分时期解读这一问题。改革开放初期,经济增长在减少贫困方面起到了重要作用,但20世纪90年代中期以来,经济增长质量下降,贫困人口受益比例不断下降。尤其是近年来收入差距的加剧动摇了以经济增长消除贫困的传统看法,不平等程度的加剧说明并不是每个人都平等地分享到了经济增长的成果,对贫困人口而言更是如此。收入差距拉大会对减贫事业产生负面影响。

2.2贫困县利益之争频现,贫困县摘帽亟待解决

经过20多年的发展,国家扶贫开发重点县(贫困县)在扶贫资金和政策的支持下取得了较快发展,绝大多数已经完成了脱贫,但是部分贫困县不愿“摘帽”现象仍然普遍,亟待建立贫困县退出机制。从扶贫脱贫的效果来看,贫困县“脱贫不摘帽”现象影响扶贫脱贫整体推进效果。贫困县的帽子是国家定的,但“摘帽”到底由谁来做,目前尚模糊不清,而缺乏贫困退出制度,导致了对贫困县帽子的依赖症。对许多的贫困县来说,不想退就不用退仍旧是目前的普遍现象。究其原因,一方面,是因为国家在将名额分配到各省之后,并没有明确贫困县的退出机制,缺乏动态的评估体系,评上贫困县之后再想摘下来就没那么容易；另一方面,贫困县在很多地方的退出属于自愿,由贫困县自行申报“摘帽”,鉴于这顶帽子的“含金量”,许多县尽管已经脱离了贫困,仍抓住不放。“脱贫不摘帽”给贫困地区带来了资金、项目等方面的优惠和好处,但同时也严重影响了扶贫开发工作的正常有序开展,财政资金跟不上、贫困地区“等靠要”思想严重等问题困扰扶贫开发工作。

2.3返贫问题影响扶贫成效,扶贫的长效性与持续性问题需要关注

自改革开放30多年来,中国扶贫事业取得了伟大成绩,但是脱贫人口又返贫的现象一直存在,并成为阻碍我国扶贫开发进程的顽疾。农村制度缺失(农村扶贫制度、社会保障制度等),扶持资金不足,基础设施和公共服务滞后等,使贫困地区因缺乏外部支援而陷入经济困境,贫困主体的自我积累和发展能力也因此受到制约,最终陷入“陷贫—扶贫—脱贫—返贫”的恶性循环,这是农村贫困人口返贫的一个重要原因。由于贫困地区、贫困人口受自然地理条件的制约,自身发展能力有限,“等靠要”思想严重,在这种思想下能否得到扶贫资金和扶贫项目成为能否脱贫的关键。而一旦脱贫是否就丧失了之前的扶贫资助机会也成了是否愿意脱贫、能否顺利脱贫的关键因素。扶贫脱贫不能只是尽一时之力、享一时之功,跳出贫困的恶性循环需要阻断返贫的路径,构建可持续的扶贫长效机制。

2.4贫困标准不统一影响扶贫成效的评估

纵观改革开放30多年来我国扶贫演进历程,我国的贫困标准在不断进行调整。贫困县的标准经历了从20世纪90年代“四进七出”标准(凡是1992年年人均纯收入低于400元的县全部纳入国家贫困县扶持范围,凡是高于700元的原国定贫困县一律退出)到2001年的“631指数法”(贫困人口占60%权重；农民人均纯收入较低的县数占30%权重；人均GDP低的县数、人均财政收入低的县数占10%权重)；贫困人口的标准(贫困线)经历了20世纪80年代“三不户”(食不果腹,衣不遮体,房不蔽风雨)到2000年的绝对贫困线和低收入线，再到2011年的2300元/人/年。贫困标准的不断调整反映了我国政府根据国情调整扶贫政策,积极应对贫困问题的态度和决心。但是我国的贫困标准主要是绝对贫困标准和收入维度的标准,相对贫困标准和多维贫困标准并不突出,在评价扶贫成效时,科学性和合理性难以保障。

3对策与建议

第一,注重共享发展缩小贫富差距。经济增长的成果应该惠及每一个人,但是经济增长不会自发惠及贫困人口,甚至会出现“马太效应”,富人更富、穷人更穷。在某种程度上,贫困无法经由经济发展自发缓解或消除,因此需要政府通过扶贫政策,缩小贫富差距。“全面小康是全体中国人民的小康,不能出现有人掉队”,应该注重共享发展的理念,进一步缩小贫富差距、城乡差距,让发展成果惠及更多的人,特别是贫困地区、贫困人口。

第二,建立贫困退出机制。贫困人口脱贫、贫困县摘帽已成为全面建成小康社会的底线目标,而贫困县“脱贫不摘帽”会影响扶贫脱贫整体推进效果。贫困县的帽子是国家定的,需要从国家层面建立贫困退出机制,使贫困地区摆脱对贫困县帽子的依赖症。贫困退出机制的建立需要给予贫困县适度的缓冲、适应的时间和相关配套的奖惩措施,在实施过程中要考虑不同贫困地区的差异性和特殊性,切不可被动退出或强制退出。

第三,建立贫困动态监测和评估体系。对于贫困的研究一直伴随着相关的测量、监测与评估体系,但是大多数贫困理论偏重于静态的、短期的贫困现象与贫困事件研究,往往忽略了扶贫脱贫的动态性问题,造成贫困测量与监测的滞后性与碎片化,不能直接的反映和说明贫困和反贫困事实。随着我国扶贫脱贫工作的大规模开展与推进,动态的、系统的、精准的贫困研究显得尤为重要。农村贫困动态监测与评估体系成为我国退出机制的前提和保障,也是我国进一步完善精准扶贫精准脱贫工作的应有之义。

第四,构建多维贫困标准。多维贫困和多维减贫将成为减贫实践的主要发展趋势,我国虽然已经有部分地区在积极探索和实施多维贫困和多维减贫相关政策,但是全国范围性的研究和实践中仍显滞后。在构建多维贫困标准的过程中要注意说明各个维度与指标之间的衔接关系,考虑不同地区、社区、群体自身的特殊性要因地制宜、优势互补。此外，还需要进行广泛的国际交流与合作,并对多维贫困测度指标及方法进行持续更新与修正。

参考文献：

[1]刘欢,邰秀军.产业扶贫进程中农户关系研究——以临汾市G县贫困村为例[J].中国市场,2016(12).

[2]张秀利.企业扶贫性捐赠行为的制度激励研究[J].中国市场,2011(52).

[作者简介]史志乐(1987—),女,汉族,江苏徐州人,北京师范大学经济与资源管理研究院博士研究生。研究方向：发展经济学。