构筑低碳发展的城市空间布局

薛峰

镇江作为中国东部沿海地区城市之一，近年来在低碳城市建设上积极探索、大胆实践，谋划并组织实施了空间格局优化、低碳能力建设、低碳产业培育、低碳生产模式、碳汇建设、低碳能源、低碳交通、低碳建筑、低碳生活等“低碳九大行动”，取得了明显的成效。2012年，镇江入选国家低碳试点城市；2014年，习近平总书记亲临镇江视察，对全市生态文明和低碳城市建设工作给予充分肯定；2015年，镇江作为中国低碳发展的典型城市应邀参加联合国巴黎气候会议，并作为唯一的城市代表举办了城市中国角活动，全面推介“镇江经验”。

在探索“低碳发展之路”的过程中，我们深刻认识到，低碳发展没有统一路径可循，必须因地制宜，因“时”施策。与发达国家不同的是，现阶段我国总体上仍处于工业化中后期和城市化的加速发展阶段，产业发展层次处于产业链、价值链中低端，空间布局相对分散，资源能源利用效率不高，“生产环节”仍然是碳排放的主要领域。因此，着力优化产业空间布局，推进产业集中集约集聚发展，从源头上管控碳排放，成为镇江低碳发展的首要课题。

一、前瞻谋划，科学设计，以规划引领低碳发展的空间布局

遵循低碳发展理念，我们按照“经济布局更加集中，资源利用更加高效，生态系统更加稳定，开发秩序更加规范”的要求，我们在全省率先编制了《主体功能区规划》，以乡镇（街道）为单元，划分出优化开发、重点开发、适度开发和生态平衡四类区域。并提出到2020年，建设空间控制在28%以内、生态和农业空间70%以上，形成人口、经济和资源环境相协调的低碳发展空间格局。为了把《主体功能区规划》落到实处，彻底改变“村村点火，处处冒烟”的粗放发展格局，我们在深入调研、充分论证的基础上，按照明确园区面积、明确四至边界、明确主导产业和主导产品、明确发展目标、明确推进机制等“五个明确”的要求，强力推进产业集中集聚集约“三集”发展。通过规划引领、政策扶持、市场化运作等，打造形成了80个先进制造业特色园区、现代服务业集聚区和现代农业产业园区。2013年以来，80个园区主要指标均超过全市平均水平，三类园区的产业集中度每年都分别提高2.5—3.0个百分点以上。在企业向园区集中、产业向高端集聚的过程中，实现了资源能源高效利用、产业绿色低碳发展的目标。

二、严格管控，差别扶持，以政策推动低碳发展的空间布局

为了推动《主体功能区规划》落地，市政府出台实施了《主体功能区制度实施意见》，明确了产业准入、环境准入、规划引导、财政支持、土地管理、分类考核等6个配套政策，通过“严管+扶持”的方式，推动低碳发展空间布局落到实处。具体表现在“三严一补”：

“三严”——一是严规划管控。强化主体功能区规划的上位规划地位，其他各类规划必须服从主体功能区规划。在主体功能区规划的基础上，围绕共同遵循的战略思路与目标愿景，实施“多规合一”，形成主体功能区、产业空间布局和产业发展规划等总体与专项、远期和近期规划组成的主次分明、有机衔接的规划体系。二是严产业准入。制定了四类区域产业准入指导目录，明确产业发展鼓励清单和负面清单。成立产业项目评估委员会（主要是产业政策、碳排放和节能量的评估），对重大项目逐一评审，对列入负面清单的项目，投资管理部门不予审批，国土资源部门不予供地，规划部门不予办理规划手续，金融机构不予提供金融支持。三是严土地开发。重点开发区域、适度开发区域控制在30%和15%以内，生态平衡区域严控各类土地开发。

“一补”——强化生态补偿。集中市级年新增财力的10%、辖市区年新增财力的5%，并积极争取国家和省相关专项补助资金，设立主体功能区生态补偿“资金池”。重点支持适度开发区域、生态平衡区域的基础设施、生态环境和民生工程建设，保障基本公共服务供给。

三、健全体制，创新技术，以机制保障低碳发展的空间布局

强化组织保障。我们成立了以市委书记为第一组长，市长为组长的低碳城市建设工作领导小组。实行月度督查、季度调度、年终考核等工作制度，层层传递压力、落实责任，确保低碳城市建设每月有进展，每季有突破，年底有成效。

强化技术保障。整合国土、环境、资源、产业、节能、减排、降碳等数据资源，在全国率先开发了低碳城市建设管理云平台（简称“低碳云”）和生态文明建设管理与服务云平台（简称“生态云”），对重点碳排放行业和企业、重点区域进行实时监控、在线分析，实时掌握碳排放及能源使用状态，让“看不见摸不着”的碳实现可观、可感、可监测和可考核，通过智能化的数据整合和分析有效调控政府作为、干预企业行为、引导群众生活，切实将低碳发展理念渗透到生产生活的方方面面。

强化考核保障。构建绿色政绩考核体系，市对辖市区的绩效考核指标中，增加“三集”园区产值收入占比、战略性新兴产业收入占比、落后产能淘汰率、空气质量、城镇绿化覆盖率等生态指标，加大服务业、单位GDP能耗、污染排放等指标权重。探索分类考核机制，按照主体功能区规划，对镇（街道）实施差别化考核，推动形成区域特色和竞争优势。通过科学设定评价内容，逐级建立评价指标，着重突出绿色GDP、低碳GDP概念，牢固树立起低碳发展的鲜明导向。

（作者为江苏省镇江市发展改革委主任）