新一轮东北振兴的基础条件与发展方向

袁朱

东北地区是一个相对独立的自然—经济—社会单元，包括东北三省和内蒙古东部三市二盟。东北的基础与条件较好，在全国经济社会生活中占有重要地位，但近年来经济增速严重下滑，深层次问题制约着现阶段的前进步伐，必须彻底加以扭转，才能迎来全面振兴与高质量发展。

一、发展现状

2003年实施东北振兴战略以来，工业体系进一步完善，加之相对丰富的矿产等配套资源、便利的交通运输条件以及密集的重化工业人力资本等，将为其实现传统产业转型升级、建设现代化产业基地提供基础。

（一）经济实力增强，投资带动明显

东北振兴战略为区域经济注入了新的活力，又一次迎来大规模的建设高峰，全社会固定资产投资保持较快增长态势，2014年，东北三省全社会固定资产投资46095.5亿元，较2003年年均增长速度24.3%，在全国属于投资相对集中的区域。十余年来，东北地区经济增长速度较快，经济总量不断扩大，2014年GDP总量57469.8亿元，较2003年翻了二番多，年均增长14.69%，基本与我国平均增速同步；人均GDP也翻了两番多，已超过全国平均水平。交通等基础设施进一步改善，基本形成铁路、公路、水运、航空和管道多种运输方式的综合立体交通体系，对经济社会发展的承载能力明显增强。

（二）我国重要的装备制造和原材料产业基地及粮食主产区

通过实施一批振兴、整改项目，产业基础不断夯实，逐步形成了以石油化工、农产品加工、装备制造业等为主体的产业集群。国家装备制造业基地的地位得以加强，重大技术装备自主化成果显著，在高档数控机床和基础制造装备、核电技术设备、特高压输变电设备等方面实现了技术升级，部分产品填补了市场空白，机械成套设备、重大装备制造、汽车制造、发电设备制造等在全国处于领先地位。原材料工业规模与发展实力进一步增强，十多年来石化产业向集约化、大型化发展，钢铁产业精深加工水平明显提升。现代农业的战略意义凸显，东北平原，适宜大规模机械化耕作，成为我国重要的农产品生产基地、商品粮生产基地，在我国粮食生产与安全格局中具有举足轻重的战略地位。农产品加工产业发展比较迅速，规模扩张和质量提升并进，初步形成了粮食、经济作物、果蔬、饮料等产业集群，成为区域经济新增长点。

（三）科教基础比较雄厚，居民收入和保障水平不断提高

东北三省人均受教育年限、每十万人中普通本专科学生数高于全国平均水平，为人力资本转化奠定了良好的基础。以中心城市为依托，一批国家重点理工科大学、重点研究所、实验室集中分布，成为人才培养、技术创新、经济转型的重要支撑。高校、科研机构、国企中拥有一支具有较高水平、丰富经验的人才队伍，人力资本存量相对充足，是东北地区的宝贵资源。城乡居民收入均高于全国平均水平，其年均增长速度基本与全国平均值持平。就业与社会保障体系不断完善，城乡居民养老保险、城镇职工和居民医保、新农合实现制度全覆盖，城乡低保实现应保尽保。

（四）体制机制转变初见成效，对外开放格局可见雏形

以国企改革为突破口，以产权制度改革为核心，实施增值税转型、国有企业政策性破产、豁免企业历史欠账、中央企业分离办社会职能、厂办大集体改革等一系列政策，使一些国企减轻了包袱，缓解了遗留问题。一批大型企业通过跨地区、跨行业、跨所有制的兼并重组，实现由大向强的转变，成为东北振兴过程中新体制、新机制的生长点。同时非公有制经济加快发展，成为东北地区经济发展的重要支撑，2013年东北三省规模以上非公有制企业工业销售产值占比69.5%，比2003年提高37.3个百分点。对外开放的领域和深度逐步拓展，辽宁沿海经济带、沈阳经济区、长吉图开发开放先导区、黑龙江及内蒙古东部沿边经济带开放步伐加快，大连东北亚国际航运中心建设成效显著，中俄、中蒙毗邻地区合作全面推进。对外贸易逐年增加，利用外资规模不断扩大，对外经济技术合作取得进展，一批大型企业成功并购国外知名企业，对外投资开始逐年增加。

二、主要问题

东北是新中国的老工业基地，受历史演进、国家发展战略、计划经济体制等因素影响，并与地区经济、政治、文化等多重因素叠加，面临诸多问题和矛盾。

（一）产业结构单一，层次较低

三次产业结构调整优化步伐缓慢，2014年，东北三省第一产业比重11.2%，与全国平均值基本一致，第二产业比重47.3%，高于全国水平，第三产业比重41.5%，较2003年与全国平均水平拉大了距离，更低于我国东部沿海地区和世界平均水平，服务业发展严重滞后，现代产业体系亟待完善。东北地区曾是全国最大的钢铁、石油和机械工业基地，实施振兴战略以来，重工业项目仍然比较集中，重型工业结构刚性持续，处于对重化工业的“锁定”状态。重工业过重，资源依赖型产业多，传统的劳动密集型产业多，轻工业腿短，新兴产业发展缓慢，高技术产业没有形成规模效益，不能有效支撑传统产业的改造提升，短时间内发展路径依赖及产业结构难以根本转变，老工业基地的产业优势难以充分体现。缺乏产业的专业化分工与协作，优势产业呈现“大而全，小而全”的格局，产业同构和无序竞争现象严重；产业间的关联度低，缺乏区域内分工协作，资源密集型产业多处于产业链上游，以初级产品居多，产品附加值低，造成大量价值流失。

（二）体制机制仍显僵化

计划经济体制的历史积淀残留至今，形成一种传统思维定势和比较保守的人文环境，直接影响东北地区的经济发展和社会进步。政府服务职能缺失，关注重点企业多，忽视对区域经济的全方位服务；习惯使用行政干预手段，调控经济的主导性较强；对国有企业的干预多，政企界限模糊；有时地方保护和垄断势力干预市场，导致区域间上下游企业各自为战，有碍产业集群的发展。不少国企经营管理体制还比较僵化，对国家行政指令习惯性依赖，优势产业没能满足市场的多元化的需求，造成生产效率降低；有的国企仍未建立规范、有效的现代企业制度，历史包袱沉重，实现经营管理方式转型的成本高；部分利益集团不愿意国企改革，中央与地方企业和政府关系的协调有待国家政治经济领域的深化改革，等等。

（三）科技创新能力欠缺

1990年代以来，东北经济总体不振，加之科教、人才制度不健全，使科教资源优势难以转化为产业创新优势。科教投入不足，近十余年来科教投入增速慢，财政对科教投入、研究与试验发展（R&D）经费投入占全国各省合计之比下降；人力资本实力减弱，人力资本存量增加速度趋缓，东北三省普通本专科在校学生占全国比重下降；大批专业技术人才、大学毕业生纷纷南下，人才外流现象严重；专业人才多集中于传统领域，沉淀于政府和大型国有企事业单位，而开拓性人才少，高素质、高技能人才短缺，这些影响到东北地区的教育质量、科技研发、成果转化等。创新水平和层次较低，部分企业的技术和设备更新改造迟缓；缺乏区域创新领军主体，产业自主创新能力不强，创新方式单一，主要依赖技术引进，而对其消化吸收不利，缺少核心技术，难以切实提升优势产业；国家自主创新示范区、国家工程技术研究中心、国家工程重点实验室等研发平台数量不足，作用发挥不够；高等院校和科研机构的研究成果转化率偏低；科技资源条块分割，区域分隔，所有制分隔，使用成效不高，甚至出现滞存。

（四）开放搞活步履蹒跚

市场化程度低，不公平的市场环境损害投资者利益，严重影响了民营经济健康发展。东北地区民营经济基础相对薄弱，规模以上工业企业中非国有经济比重仍低于全国平均水平。民营企业多为中小企业，集约化程度低，以劳动密集型产业为主，对资源的依赖较强，经营方式粗放，产品档次较低，竞争能力不强。反之，民营经济发展现状也不利于完善市场体系功能，不利于造就一支适应市场变化的企业家队伍，不利于推进企业所有制改革，不利于启动民间资本。虽然东北地区是我国参与东北亚区域合作的前沿和主体，位于东北亚经济圈与环渤海经济圈的重要交汇处，战略地位突出，但就目前看，该区域政局复杂，高纬度地带条件恶劣，内陆边境运输大宗货物的成本高，边贸规模受限，各国经济互补性尚未变为现实，外向型经济发展相对滞后。外贸依存度低于全国平均水平，外贸产品结构单一，商品粮及农业深加工产品成为出口的主力；对外经济合作水平较低；对外贸易与合作多为双边行为，缺少多边合作组织平台或机制。

（五）资源环境压力加大

东北算得上我国资源组合条件好的区域，但由于开发资源的方式粗放，增加了资源环境的承载压力。资源短缺加剧，作为我国重要的能源及原材料供应地，资源型城市和资源性产业受到挑战；集约、高效、低能的发展模式尚未建立，水资源、能源投入高于全国平均水平；况且近十来年，东北地区在保障国家发展战略对资源需求的同时，还要满足自身需求，导致对能源和矿产资源的需求量越来越大，超过资源禀赋供给。环境污染治理能力较弱，污染治理投资欠账较多，东北三省环境污染治理投资占GDP的比重低于全国平均水平；产业结构与布局不合理，发展方式粗放，环境容量稍低于全国平均水平，而在一些生态脆弱区域环境问题则十分严重，环境污染治理压力有增无减。

（六）空间结构出现分化

城市内部二元结构问题突出，许多城镇随资源开发而兴起，产城割裂，城市综合服务功能和基本公共服务体系缺乏，一些城市新城区与旧城区、中心区与边缘区在基本公共服务、基础设施等方面存在巨大差异；老旧工业区成为城市“锈斑”，制约城市布局优化，相当一部分居民未能享受城市居民应有的公共服务，已成为城市贫困群体集聚区域，与城市中心区或新区的现代化设施、中等收入阶层聚集等形成强烈反差，严重影响城市环境和城市功能的提升。区域发展差异明显，从三省情况看，辽宁是振兴战略的最大获益者，发展速度较快，高于全国平均速度，地区生产总值占全国和东北三省总量的比重均有所增加；而黑龙江省发展速度慢于辽、吉两省和全国平均值，地区生产总值占全国和东北三省的比重均有所下降。重点发展轴带与其他区域之间分化加剧，其中四个主要城市沈阳、大连、长春、哈尔滨的地区生产总值占东北三省经济总量的四成以上；辽中南10个城市加上长春、哈尔滨共占三省经济总量六成以上，而东北的东部、辽西、吉林西部、黑龙江北部、蒙东等地在发展速度与发展质量上与哈大轴带存在较大差距，且逐步加大。

三、对新一轮振兴的思考

东北地区的优势与劣势、问题往往交织在一起，劣势和问题还相互缠绕，削弱着优势的能级，但也不是没有可能因某种契机使劣势和问题发生转化，从而激活现存优势。东北地区经济发展最主要的制约因素是僵化的体制机制、粗放的发展方式、滞后的对外开放格局，而这也正是解决东北问题的钥匙，有了它，东北经济再次振兴就有可能性。

（一）全面深化体制机制改革

深入推进体制机制全面改革是东北振兴最关键的环节和首要任务，借此可以解放思想，使全社会更新观念，特别是转变政府职能，构建良好的体制、法制保障；深化国资国企改革，加快国有企业改组改制，切实建立起现代企业制度，优化市场结构，依靠市场力量实现区域内资源的优化配置，为非公有制经济的发展壮大营造适合的软环境，扶持和鼓励中小企业；促进服务业的规模扩大和质量提升，大力调整现有产业结构；形成良好的用人机制、科研管理制度和教育体系，逐步培育和强化区域自主创新能力，以高技术和技能改造传统产业，嫁接新兴产业分支，开创新兴行业领域，将已有的产业比较优势转化为市场竞争优势。

（二）彻底摈弃传统的发展模式

科学评估东北地区资源环境承载能力，选择资源集约、环境友好的发展道路，使以原材料等要素投入为主的粗放型经济发展方式向集约型经济发展方式转变；运用循环经济的理念和先进的技术手段，增加关键生产环节的研发投入，加快企业技术改造进程，降低能源资源消耗，减少三废等污染物排放，改变资源性产业高消耗高污染的现状，以增强其竞争能力和整个区域经济可持续发展的后劲。东北地区的资源型城市和老工业城市较多，转方式、调结构任务艰巨，不转型，就无法获得新生。

（三）努力提升对外开放水平与层次

发展外向型经济是东北振兴的突破口和助推器。目前东北地区在东北亚的区位优势还没有充分发挥出来，主要是地缘政治等不利影响所致，不是仅东北地区自身能够左右的，需要等待时机，一旦时机成熟，将会刺激东北地区外向型经济大跨步前行。当然，也不可以坐等，应该在可能的方方面面做足准备。要主动走出去寻找机会，跳出以往的发展模式，如双边贸易、边境贸易等等，探索搭建对外合作平台，随着国家一带一路战略的推进，不局限于东北亚区域，联系南北，贯穿东西，建设便捷出海、联络内陆的大通道，完善东北地区全方位开放格局，提高东北地区参与国际交流合作的能力。

（四）加紧完善城乡基础设施

除了抓住上述关键性问题以外，同时也要注重营造良好的发展环境和基础设施条件。东北地区交通运输干线畅通，但要加强连接线路、边缘线路、乡村线路等建设与完善，提高等级标准，为东北地区全面振兴提供前提和保障，尽快缩小发达与非发达区域之间的差距。大力提高生态环境治理能力，加大资金投入，减少并逐步消除工业污染、城乡生活污染，给生态环境减负。抓紧改善中小城镇及城市老工业区、独立工矿区等基础设施条件，包括道路、水电气供应、居住环境等，调整优化城镇功能布局，最终消除棚户区，使全体市民都能享受到城镇基本公共设施的便利，切实提高东北地区的城镇化质量和城镇居民的福祉。

（作者单位：国家发展改革委国土地区所）