房地产一级市场法律制度缺陷及其完善

王琪

摘 要：根绝《物权法》对土地使用权出让制度的规定，可以看出，完善的法律制度可以更好地保护和利用土地资源。这也需要对国有土地使用权出让法律制度的法理做出一定的分析，在此基础上进一步完善相关立法，协调与国有土地使用权出让制度有关的私法与功法。

关键词：物权法；国有土地；使用权出让；完善

一、房地产一级市场法律制度缺陷

（一）现行国有土地使用权出让制度相关法律体系

《物权法》对建设用地使用权即城镇国有土地使用权只做出了原则性规定。《土地管理法》和《房地产管理法》并未详细规定土地使用权出让和流转的具体制度，主要还是侧重于规范行政机关对土地的管理，其实质是经济行政法。目前对国有土地使用权出让进行调整未形成公法和私法区别分明的法律规定。

（二）土地使用权期限

《物权法》中规定住宅建设用地使用权期满后自动续期，但没有规定非住宅建设用地的使用权期限。

1、《暂行条例》第40、47条规定有偿使用权人地上其他附着物的使用权由国家无偿收回，这对于土地使用权受让人是不公平的，有违民事主体平等原则和交易公平原则。

2、国有土地使用权期限相对建筑物的使用期限较短，国有土地使用权到期时，土地所有权人也获得地上建筑物所有权，这使得地上建筑物上的财产利益不能完全实现或者不可能实现。

3、由于土地使用权期限偏短，使得国有土地投资率逐渐下降，短期行为逐渐增加，不合理的开发利用国有土地，造成越来越多的土地资源被浪费。

现行法律没有规定如何续签土地使用权。同时由于国有土地使用权续展的法律程序复杂，还需经过土地管理部门的重新审批，这些都对国有土地使用权人利益的实现不利。《物权法》中对土地使用权续期的也只做了一些原则性规定，在程序和内容上还不够完善。

（三）土地使用权出让与土地登记制度衔接

根据《物权法》第139条、《暂行条例》第16条、《土地管理法实施条例》第3条可以看出我国不动产物权采用“债权契约与登记生效”的立法模式。

多年以来，我们片面强调登记的行政管理功能，忽略了登记的公示功能。登记制度是一种对市场进行宏观监控的法律制度，在登记过程中，通过登记的实质审查，能够发现土地所有权和土地使用权非法流转问题，及时纠正土地交易中的违法行为，确保国家对不动产交易市场的宏观调控能力。①我们应充分发挥土地登记制度在市场调控配置土地资源中的作用。

《物权法》公布之前，我国法律只规定了土地初始登记和变更登记，如果国家在合同生效但没有完成登记时，就同一土地与第三人签订出让合同并完成了登记，如此第一个合同中的受让人只能请求出让方承担违约责任。从实践的考察来看，由于物权的出让人一方常常在物权变动中居于经济或地位上的优势，而物权受让人常常居于劣势，物权出让人的违约可能性较高。②因此，如何使受让方在进行登记时防止第三人的介入，同时规范土地管理部门的出让行为，实现国有土地使用权的顺利移转，是当前立法的着重点。

二、国有土地使用权出让法律制度的完善

（一）明确立法

有了统一、完善的国有土地使用权出让法律制度，个人、企业可以通过正当的法律途径获得土地使用权。基于此，需要一部专门规范国有土地使用权的法律，将调整土地使用权出让从土地行政立法中分离出来。

（二）土地使用权出让的相关民事立法

明确出让主体、经营授权代理制度。城镇土地属于国家所有，国务院是法定的唯一所有权代表，而事实上却是各级地方政府占有土地，并且行使使用权和处置权。土地资产处置权力主要集中在市、县级政府。中央和地方各级政府之间权责关系不够明确，在整个土地管理系统内无法形成一个有效的自我约束机制，导致土地管理监督的外部性，土地管理仍然停留在“一管就死，一放就乱”状态，暴露出越来越多的问题。③因此，应该明确界定各级政府土地产权边界，将国家土地所有权和土地行政管理权区分开。

（三）严格控制土地使用权招、拍、挂出让方式

严格限制协议出让方式的适用范围，应该规定实行协议出让为招拍挂的兜底方式，并严格限制审批权限及其程序，明确协议出让方式的最低价标准。

（四）修改土地使用权期限

《物权法》第149条没有对工商业等非住宅建设用地使用权期限做出明文规定，这需要法律、法规作出补充。国有土地使用权出让不等同于土地所有权买卖，故不能实行无期限使用土地使用权，否则土地所有权形同虚设。

（五）完善土地使用权续期制度

首先，明确续期制度完整框架和内容。其次，明确前后土地使用权出让合同关系。最后，明确不同类型土地使用权最高期限的同时，对这些不同类型应确立不同的续展出让金。

（六）完善充实土地登记制度

从登记的角度讲，应当建立以土地登记为中心的登记制度，政府机构内部可以专门设立登记机构，统管不动产预先登一记有关事宜，土地使用权出让预先登记是其登记的一个部分。④同时，应建立登记机关的责任制度，由于登记机关的故意或重大过失造成登记错误，从而给当事人造成重大损失的，登记机关应当承担赔偿责任。

（七）土地使用权出让的行政立法

土地开发不仅涉及到土地开发行业本身的管理问题，而且涉及到一系列的行政程序问题即土地利用总体规划和城市规划，这些问题都物权法都无法调整。

注解：

① 王利明.物权法研究[J].中国人民大学出版社，2004（203）.

② 梁慧星.中国物权法草案建议稿[J].社会科学文献出版社，2001（114）.

③ 潘世炳.委托一代理理论及国有土地产权分级授权管理[J].中国土地科学，2005（8）.

④ 王利明.物权法研究[J].中国人民大学出版社，2004（223-224）.

参考文献：

[1] 刘玉婷.国有土地使用权出让合同中政府法律风险防范机制研究[D].西南政法大学，2014（3）.

[2] 刘莉.国有土地使用权出让制度与实践研究[D].中国地质大学，2007.

[3] 周朝阳.完善国有土地使用权出让制度的法律思考[D].南京师范大学，2007.

[4] 邓颂.中国土地使用权让渡行为的法律性质[J].国土资源，99.

[5] 张百顺.质疑土地使用权出让合同是行政合同[J].当代法学2003（11）.