推进绍兴市上虞区预算管理改革的基本思路

陈起

摘 要：党的十八届三中、四中全会将财政工作的重要性提升到一个前所未有的新高度，提出了深化财税体制改革的总体任务，明确指出要建立现代财政制度，改进预算管理制度。这次预算制度改革，是在当前财经纪律松散、财政资金分散、财政支出绩效不高的背景下进行的，实质上是一次财政预算制度的再造，是财经秩序的重建。从目前上虞区预算管理情况来看，虽然以部门预算为核心的预算管理模式日渐成熟，但随着预算管理改革的不断深入，一些深层次问题也逐渐暴露出来。解决这些问题既有赖于继续深化改革，更需要進一步分析原因，从管理思想、理念、举措上寻求破解之道，实现制度创新，积极推进预算管理改革。

关键词：绍兴市上虞区 预算管理

党的十八届三中、四中全会将财政工作的重要性提升到一个前所未有的新高度，提出了深化财税体制改革的总体任务，明确指出要建立现代财政制度，改进预算管理制度。这次预算制度改革，是在当前财经纪律松散、财政资金分散、财政支出绩效不高的背景下进行的，实质上是一次财政预算制度的再造，是财经秩序的重建。从目前上虞区预算管理情况来看，虽然以部门预算为核心的预算管理模式日渐成熟，但随着预算管理改革的不断深入，一些深层次问题也逐渐暴露出来。解决这些问题既有赖于继续深化改革，更需要进一步分析原因，从管理思想、理念、举措上寻求破解之道，实现制度创新，积极推进预算管理改革。

一、当前上虞区预算管理的主要问题

当前，绍兴市上虞区预算管理制度依然存在着预算定位不清、预算分配不完善、预算编制不细，预算约束力不强、预算支出效率不高等问题，这些都直接影响到预算管理的成效与改革的进一步推进，也直接关系到上虞区经济社会的科学发展。

（一）财权与支出责任划分不够清晰，削弱了预算安排的公共性。

从上下级财政关系来看，财权与事权不相匹配相当明显，法定支出挂钩增长、项目资金配套、专项转移支付等政策，压缩区级财政理财空间，地方财政在促进公共服务均等化等方面受到制约，公共财政职能的主动性难以有效发挥，而与下级财政的关系上，又存在事权不清，包揽过多的现象。从政府与市场的关系来看，支出责任界限较为模糊，财政支出“越位”与“缺位”现象依然没有较好解决，应由市场配置资源的支出还占相当大的比重，资源配置的低效冲击了公共财政应承担的公共产品和服务的提供水平。2014年，上虞区本级安排的扶持企业发展政策资金达到6.6亿元，占全年一般公共预算支出的13.8%，极大地影响到民生、教育、科技等重点项目支出增幅。

（二）部门的支出利益格局逐渐固化，降低了预算安排的合理性。

虽然近年来上虞区预算编制一直采用“零基预算”和“综合预算”方法，但由于财政对部门信息掌握不够全面，预算信息不对称，政府预算安排实质上成为财政与部门的博弈，对财政资源进行“讨价还价，预算安排逐渐被部门支出利益格局所“绑架”，部门的既得利益固化，一些部门先切块资金总量再定具体项目，难以体现真实合理的支出需求。

二、进一步推进上虞区预算管理改革的思路

对于在推进预算管理改革过程中出现的问题，我们必须在深化改革中寻求化解问题“药方”，坚持以问题为导向，从深化改革方向上进行突破，从根本源流上理顺体制机制，构建科学规范的预算管理新模式。

（一） 规范预算管理制度，推进政府预算公开透明

全面规范是现代财政制度的内在要求。深化财政预算管理改革，必须规范财政预算管理行为。一是进一步增强财政和预算法治意识。贯彻落实新《预算法》中的各项规定，遵循制权、制衡、制约和公开、透明、科学的原则，依靠法律的手段使改革更明确、更严肃、更刚性，以程序来保障预算管理的规范化，发挥改革的整体效益。二是建立定位清晰、分工明确的政府预算体系。明晰政府与市场职责，凡属市场能发挥作用的竞争性领域，财税等优惠政策要逐步退出，对带有普惠性、一定区域范围内实施的涉企财政扶持资金，要在规定期限内转型为产业引导基金模式进行扶持。对少数暂无法全部按基金方式管理的竞争性领域专项资金，按照分步取消的原则，逐年进行压缩，倒逼转型。对“一企一策”等特定对象的优惠政策，没有规定执行期限的，确定5年执行期限，到期取消。取消和整合一些政策执行操作难度、政策支持重复或相近、绩效差以及“小而散”的扶持政策。三是健全预算标准体系。进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。加强机关运行经费管理，严格会议费、培训费、公务接待费等经费管理规定。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。四是积极推进预决算公开。细化政府和部门预决算公开内容，扩大部门预决算公开范围，除涉密单位以外，所有使用财政资金的部门均要公开本部门预决算；加大“三公“经费公开力度，并对预决算公开过程中社会关切的问题，及时规范整改，完善制度。

（二）延长预算管理周期，强化财政预算宏观筹划

适应经济形势新常态，针对财力增幅趋缓，财政收支矛盾加剧的现状，加强财政政策逆周期调节，充分发挥财政调控职能。一是研究编制三年滚动财政规划。对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，对规划期内一些重大改革、重要政策和重大项目，研究政策目标、运行机制和评价办法。二是建立健全财政存量资金动态管理机制和定期清理机制。对单位历年经常性项目结余结转资金经清理后纳入部门预算使用，对历年一次性项目和已完成的阶段性项目，以及连续两年未用完的结转资金，由财政收回统筹使用，切实增强财政调控能力。三是建立跨年度预算平衡机制。一般公共预算执行中如出现超收，用于补充预算稳定调节基金；如出现短收，通过调入预算稳定调节基金或其他预算资金实现平衡。四是积极实施政府存量债务置换。向上积极争取政府存量债务置换额度，通过几年努力，逐步将通过融资平台借入的全部银行借款置换为低息长期的政府债券。同时，在确保安全和支付的前提下，加大社保基金置换政府性债务的力度，努力提升经济社会发展的财政保障能力。