法治城市建设指标体系之比较研究

2016-07-04宋敏

青岛科技大学学报(社会科学版) 2016年2期

宋敏

[摘要]建立科学的法治建设指标体系是衡量法治实施效果和实现程度的重要方式。全面量化评估某地区法治状况的综合指数和以法治政府建设为对象的专项指数是当前我国地方法治建设指标体系的主要表现。以党的十八大提出的科学立法、严格执法、公正司法、全民守法新十六字方针为核心，设计构建地方法治建设指标体系，建立专业独立的第三方评估机制，确保评估结果的客观科学性，并将结果与政绩考核相结合，应用于地方法治建设的实践，既符合现阶段的法治要求，也能推进法治中国建设长远目标的实现。

[关键词]法治；法治城市；指标体系；比较研究

[中图分类号]D920 [文献标识码]A [文章编号]1671-8372（2016）02-0024-06

随着依法治国在我国的全面推进和不断深化，“法治”成为社会各界的共识，法治建设指标体系的构建与实施成为理论与实践的热点。全国各地在借鉴国内外先进经验的基础上，根据党中央文件精神，结合实际，相继设计、推出本地区法治建设指标体系，来衡量和推进地区法治建设和发展。

一、法治指数的兴起与发展

法治指数又称法治指标体系、法治（评价、评估）指标等，“指的是在理论和实践的结合意义上建立并运用来对一个国家、地区或者社会的法治状况进行描述和评估的一系列相对比较客观量化的标准”[1]。用法律指标体系来量化和评估一个国家或地区的法治状况源于社会指标运动在国外的兴起。1968年，美国学者伊万尝试了用法律指标体系来评价法治[2]。1996年，世界银行推出了全球第一个法治指数，其附属于全球治理指标之下。2006年，“世界正义工程（World Justice Project，WJP）”法治指数（以下简称WJP法治指数）开始创建，并于2008年7月发布了第一个法治指标体系（WJP1.0版）。WJP法治指数的构建以形式法治理论和实质法治理论为基础，旨在形成一个全球的统一规范，用以指导各国政府、社会、民间组织等共同推进法治发展，并作为衡量一个国家遵循法治程度的标准。指数力求具备普适性，不同的社会背景，不同的经济、文化、政治体制都可以适用[2]。各国专家对该指数的设计做出了贡献，其所设计的法治数据体系是迄今为止全球法治实践过程中最全面的范例[3]。通过不断调整和优化，WJP法治指数迄今已经推出了6.0版，包括9个一级指标：约束政府权力、无腐败、开放性政府、基本权利、安全与秩序、规则执行、民事司法、程序公义、非正式司法。包括中国在内，全球有100多个国家参与评估[4]。

受其影响，中国香港推出了香港法治指数，由香港大学专家联合社会组织组成团队设计实施。香港法治指数分为质化和量化两大方面，其中质化方面设置了衡量法治的七项指标，在每项指标下又设置了若干二级指标，在数据获取方式上主要采用专家打分、补充采用民众调查方式，这种方法既通过法律精英层反映了法律运转的现状，又反映了民众对法律的感受，体现了法治运作的整体效果[5]。整个指数评估过程没有任何政府权力干预，具有相当的独立性。

二、国内法治建设指标体系的发展过程分析

2004年颁布实施的国务院《全面推进依法行政实施纲要》（以下简称《纲要》）明确提出建设法治政府的目标[6]，党的十八大提出，到2020年基本建成法治政府，这为法治政府建设提出了时间表。自2004年起，全国各地方的法治建设实践就在探索中不断前行。不少地方政府通过借鉴国内外先进经验，围绕法治政府建设开始了尝试，进行本地区法治政府建设指标体系的构建，出台了法治政府建设标准、法治政府建设指标体系等。如果说2012年之前，全国各地的法治实践更多的是围绕法治政府建设进行，那么党的十八提出的法治建设“新十六字方针”—科学立法、严格执法、公正司法、全民守法，则成为全国从上到下全面推进和深化依法治国举措的新起点。党的十八届三中全会提出了“国家治理体系和治理能力现代化”，并将其作为改革总目标，使得中国从国家统治、国家管理阶段，进入国家治理阶段，而推进法治中国建设成为国家治理体系和治理能力现代化工程中最关键的内容[7]。如何“建立科学的法治建设指标体系和考核标准”成为各地法治建设实践新的出发点。2014年，党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），强调法治中国建设要“法治国家、法治政府、法治社会”三位一体，将法治中国建设的目标定位在形成“完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”[8]。全面推进依法治国就是要从国家治理的高度进行法治中国建设，而法治中国建设与法治政府建设并不矛盾，《决定》同时提出的“深入推进依法行政，加快建设法治政府”，正说明法治政府建设是法治中国建设的重要组成部分。在这之后，不少地区都开始调整各自法治建设指标体系的内容，以法治政府建设为基础，对法治政府建设指标体系进行优化、调整，并开始向法治城市、法治城区方向转型，着眼于从立法、执法、司法、守法等多角度全面衡量地方法治建设的成效，关注法治实施效果，推动本地区法治进程，提高法治水平。这与法治中国建设的方向是一致的。

三、典型城市（区）法治建设指标体系之比较分析

在中国，法治建设指标体系大体分为两类。一类是以浙江杭州余杭为代表的法治指数量化评估。2008年起，余杭区在全国率先发布余杭法治指数，它借鉴WJP法治指数和香港法治指数设计、实施的先进经验，引入由国内外知名法学专家为核心组成的第三方评估组，根据本地区的实际情况，通过数字量化方式对年度余杭法治发展水平进行了最直观的全面评价。指数内容涵盖党委依法执政、政府依法行政、司法公平正义、权利依法保障、市场规范有序、监督体系健全、民主政治完善、全民素质提升和社会平安和谐九大方面[5]，在国内外引起极大关注。余杭法治指数在全国法学理论和实务界影响很大，其法治经验更是被提炼、发展，并由此衍生、发展出针对不同对象而设计的专项量化指标体系，如司法透明指数、电子政务发展指数、中国证据法治指数等。另一类指标体系是地方政府专门围绕法治政府建设而构建的法治政府指标体系。体系构建以《纲要》为本，重点突出法治政府建设的基本要求：政府行政的法律依据完备和政府严格依法行政。各地法治政府建设指标体系均是对《纲要》总体指标的具体分解和提炼，客观、综合、全面地评价某一阶段地方政府的法治工作，成为本地区法治建设和发展的抓手和增长点，典型的代表是深圳。深圳在2008年即出台了《深圳市法治政府建设指标体系》，经过多年的实践和探索，于2015年出台修订优化版《深圳市法治政府建设指标体系》，设计了十个大项，以依法行政为核心层层展开，内容更加集中、明确，更具可操作性。

事实上，地方法治建设指标体系的构建和实践在党委政府的支持和推动下风生水起。不论称为法治指数，还是法治建设指标体系，尽管涵盖的范围不尽相同，名称各异，但全国多个省、市、区都构建了本地区的法治建设指标体系，探索和践行着“法治”理念和精神。法治思维和法治方法成为党委、政府和社会各界在国家、地区发展中的共识。专家学者对法治指数的研究和与实践的结合，也成为法学理论和实务界的热点，有学者称之为中国法治实践学派。

通过考察比较国内典型地区的法治建设指标体系构建和实施情况，笔者认为还存在以下问题：

第一，国内地方法治建设指标体系的设计指导思想并不统一，未清晰地界定法治城市（区）建设与法治政府建设的内涵，从而将法治城市（区）建设与法治政府建设混为一谈。

香港、余杭、成都的法治指数是典型的综合指数，涵盖面广。其中余杭和成都的指标体系是从法治城区和法治城市的角度进行设计，从党委依法执政开始，到立法、行政、司法、监督、普法等各个方面皆有所涉及，并将各指标的实施情况进行加权量化，力求通过指标体系的设计，全方位、多层次考察本地区法治建设情况，并根据评估的结果进行有针对性的工作改进，完善体制机制等。深圳地区构建的是法治政府建设指标体系，即专项指数。其涵盖的范围往往较综合指数小，包括依法决策、权力、执法、信息公开等，更加侧重于政府依法行政，成为政府的工作职责和目标，至于实施效果，少见向社会公开。不少省、市、区的法治政府建设指标体系在内容上大同小异，大都仅仅停留在建成阶段，真正进入实施运行的不多，更谈不上评价、考核，实施效果无从得知。

第二，就综合法治指数看，国内外各指数不具有可比性。

首先，WJP法治指数设计建立在西方法治成熟的国家基础上，其理论基础为形式法治理论和以权利为中心的实质法治理论，运用统计学的调查方法和计算方法，由独立第三方进行构建，建构方法科学，逻辑结构完整。不足之处有二：一是WJP的调查取样存在严重问题，它只限于大城市，不包括农村，在城乡差异巨大的国家，城市调查和农村调查的结果往往迥然不同[9]。二是由于人、财、物的不足，导致对公众调查取样的总体数量不够，每个国家只调查1000个左右的样本，结果上有一定程度的偏差。因为在社会科学调查中，如果是非常大的总体（1000万人以上），需要2500个左右的样本才能得出较为准确的结果[9]。

其次，香港法治指数同样由非政府组织为主体组成的独立第三方进行构建和实施，其所依据的理论、设计的指标和运用的方法非常接近于WJP法治指数。由于香港的政治体制与内地不同，地区法治程度整体水平较高，与内地城市差异较大，其与内地的关注重点并不相同。香港指数主要是进行法治状况的考察和评析，相较于内地的法治指数，更侧重于纯法治实施效果。

再次，余杭法治指数是目前国内法治指数领域内最有影响力和实践性的法治创举，无论是在指标的设计还是指数的总体实施上，都从本国和本地区的实际情况出发，以本土化和独特性取胜。余杭法治指数采取了“专家主导、政府推进、民众参与”的三方协同模式，以余杭区委的文件作为蓝本进行指数设计和构建，分为总指标、区级机关指标、乡镇指标、农村社区指标四个层次，体系设计、评估考核层次多样，涵盖主体广泛，自2008年以来连续发布。尽管从指数设计到实施和得出结论是由浙江大学领衔，也聘请了国内外各领域的专家组成第三方，但是这与WJP法治指数和香港法治指数的第三方仍有较大区别。同时，余杭法治指数的构建和实施依据的是余杭的区委文件，仍然带有行政色彩。而余杭区作为杭州市的一个区，其并没有立法权，无法设计与立法相关的指标，仅在这一项上，对具有立法权的省、市来说借鉴作用有限。另外，从余杭法治指数评估得到的分数来看，每年都在71～73分之间，与香港75分左右的得分，看似分值差不多，但显然两地法治状况的基础并不相同，因而结果不具有可比性。同时，余杭指数的数据获得缺少纠错机制，其客观、科学性受到专家学者质疑。

第三，地方法治政府建设指标体系的创新效应没有充分发挥。

地方法治政府建设指标体系是专项指数，其构建实际上是进行政府法治工作绩效评估的依据，由地方政府制定详细的法治发展规划和建设方案，在总体上确立法治建设的内容和推进时间节点，在此基础上，将法治建设方案具体分解为各个相关部门的工作内容，并逐步推进落实，地方政府通过工作绩效考核制度，监督各个部门法治推进工作的进度和实效。尽管对法治政府工作进行绩效评估是当前地方政府推进并保障地方法治建设进程的基本方式，法治建设的制度不断完善，指标体系的设计使得政府依法行政更加具有“抓手”，各地也期望以此推动本地区法治建设，但实施情况却不容乐观。根据中国政法大学发布的《中国法治政府评估报告（2015）》，在100个被评估的城市中，38个城市的法治水平处于不及格状态，最高得分城市和最低得分城市的分差极大，分差接近于最低得分城市的总分。主要原因是，不少地方政府对法治政府建设的重要性认识不足，法治意识和法治思维不够，仅仅将体系出台作为一项任务进行完成。而法治政府建设指标体系的构建过于原则，内容较为空洞，未建立具体推进及实施的措施与监督机制，缺乏可操作性和具体实践。将指标体系作为绩效考核的目标不明确，未能与官员的晋升与问责相挂钩，缺乏对官员的责任追究机制，地方政府官员缺乏推进法治政府建设的内在动力。有的地区尽管出台了指标体系，却被束之高阁，并没有真正进入实施阶段。因而，法治政府建设指标体系构建和实施的创新效应没有充分发挥。

四、法治城市建设指标体系设计的转型

地方法治的实现程度是评价法治中国实现程度的重要标准，法治建设指标体系是衡量法治实施效果和实现程度的重要方式。地方法治建设指标体系的设计，体现了设计者对法治的认知程度，对法治建设目标以及地区法治状况的把握。目前，全国各地法治建设指标体系从名称到构建到实施各不相同，尽显中国法治指标体系中的“杂多”色彩。当然，这种“杂多”和“统一”之间并不存在矛盾，国际上的法治指标体系也并非只有一套，而是有多种，只是各自的侧重点不同，而多元的指标体系能够从不同层面促进法治建设的“统一”。在当前社会背景下，地区法治建设指标设计应当是一套法治成长标准，基于“法治”而建立，以“法治”为价值共识，一方面应与现阶段法治建设的要求相匹配，具有普适性，即必须达到实现法治所必需的最低限度的要求；另一方面应充分考虑各地方在法治建设基本问题上的可对比性、贯通性和差异性，以及指标体系实际运行过程中的可操作性，效益性，还要融入地方特色和特点。

（一）指标设计转型

目前，以WJP法治指数为代表的国际指数（包括香港法治指数）通行的是主观指标占主导地位，原因是这些指数的设计是建立在西方法治成熟经验的基础上，社会公众对法治的预期较为稳定，主观指标相对比较稳定。但是，主观指标具有非理性和波动性特点，在法治尚未成熟的国家和地区，由于人们内心普遍存在着理想与现实的反差，部分社会群体的主观挫折感强，波动性大，主观指标容易被拉低[10]。因此，为了使结果更加真实、更加客观地反映地区法治的实际情况，我国地区法治建设指标体系的设计应当从现阶段法治实际出发，采用主客观指标相结合，以客观性指标为主的原则，体现现阶段法治的要求。其中，客观指标的设计以党的十八大提出的全面推进依法治国的“新十六字方针”：科学立法、严格执法、公正司法、全民守法为核心，体现了狭义法治（与民主政治无关的法治）的要求。“新十六字方针”中，科学立法是基础，因为国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现[11]。治理主体运用法治思维、法治方法的能力体现在严格执法、公正司法方面，关系着法治建设的质量和效果。全民守法既是治理过程的要求，也是治理结果的一种状态，是治理达到“善治”的标志。客观指标相对稳定，能够比较直观地从制度和运行、人员配备、工作开展等客观方面梳理出法治建设的基础条件和开展情况，获得相应数据，分析研究基础建设情况存在的优势和不足，而且客观指标的设计越具体、针对性和可操作性越强，对问题进行整改相对越容易。主观指标设计为法治满意度指标，以社会各阶层的感受为出发点，主要收集不同层面公众的内心主观感受。此项指标的设立能够保证公众的广泛参与度，测评效度高，既可以与客观指标互相验证，也能够体现社会公众对法治建设的预期，最重要的是评价结果能得到社会广泛认同。

在坚持主客观指标相结合的同时，指标设计应突出地方特点，以实践为导向，追问和反思地方法治发展和法治指数评估体系的制度前景[12]。法治实践中会出现各种各样的问题，地方是直面问题的第一关口，也是解决问题的直接责任主体。因此地方具有制度创新、改革的原始冲动，这也是法治实践的生命力。鼓励具有地方特色的指标进入体系，就是要鼓励地方创新实践、探索尝试，甚至大胆试错、宽容失败，是为法治中国建设积累经验，提供试验田。

（二）评估模式转型

法治城市建设指标体系的构建，就是为了用科学方法来衡量和评价城市法治建设的实际水平和实践程度，如何真实地反映实际情况，就是评估模式问题。评估模式的科学性决定了结果的真实性、客观性和公正性，也决定了社会公众对结果的认可度。首先，在核心指标确定的情况下，具体指标的设计最好由体制内人士与体制外的专业人士合作进行，各取所长，从技术上确保设计出的指标体系结构更加科学合理，兼顾考核和评价需求。其次，由内部自我评价向由专业独立第三方进行客观评价转型。评估主体的中立是评估结果客观、公正的基本前提[13]。党的十八届三中、四中全会都提出了第三方评估问题。专业独立第三方进行评估的最大价值取向是评价结果的客观公正性，也是国际指数测量的不二选择。一方面，独立第三方超然于法律法规制定与执行的公共部门之外，身份较为中立；另一方面，法治评估专业性强，理论知识、技术方法缺一不可，为保证质量，评估人员既应熟悉法治评估的相应理论知识、专门方法和技术，还应积累一定的评估实践经验[14]。就目前我国法治发展阶段和实际来看，由政府委托的科研机构和高等院校作为联结政府和公众的桥梁担任独立评估主体、由人大进行监督的模式较为可行。国家统计局在各地的调查队可以进行数据采集、统计方面的工作。随着我国非营利组织的不断培育、成长，社会公众参与国家治理和社会事务的意识与经验不断成熟，法治的不断进步以及法治评估实践经验的不断积累，未来适当节点完全可以实现国际通行的专业独立第三方评估。

（三）评价结果运用转型

正确对待评价结果，将评价结果进行科学、合理的利用，从结果中找问题找差距，进而作为提升地方经济社会发展的软实力，推进地区和国家的法治进程，是法治城市建设指标体系存在的重要意义。

首先，评价结果与政绩考核相结合。党的十八届三中全会明确要建立科学的法治建设指标体系和考核标准，这实际上是将法治建设指标体系的构建与政绩考核联系在一起，使法治建设有“抓手”。因此将指标体系中部分指标的评价结果按权重比例折算作为年度综合考评法治建设得分，纳入政府绩效考核，不仅可以对各部门实行年度考核，还可以考虑直接与干部奖惩、晋升挂钩。考核重点既包括职能部门依法行政情况，也包括各职能部门的法治推进工作，目的是为了提高党员干部的法治意识，运用法治思维和法治方法依法办事的能力，以及推进法治建设的自觉性[15]。当然，最终目的还是为了提高城市法治建设水平。

其次，建立法治评价数据库，实现政府内部信息共享。大数据时代，用数据衡量城市法治建设状况最为直观。通过建立数据库，采集梳理相关的数据和信息，一次为基础，分析地方法治建设过程中亟待解决的问题及其原因，根据各部门的职能分工，将问题交办到相对应的部门，进行研究、解决。数据是鲜活的，可以让职能部门的工作人员时刻感受到，从而将法治理念和行动融入日常工作中去，让法治成为自上而下、由内而外的共识。通过对数据反馈按时间顺序的前后对比，及时调整、优化指标的内容、权重等，与社会发展的情况相匹配。随着评价的持续动态进行和随之进行的工作修正，法治建设就“动起来、活起来”，成为城市经济社会发展的助推剂。

再次，评价结果向社会及时公布。法治城市建设需要社会各阶层的共同努力，城市法治水平的高低影响着社会公众的幸福感受，公众法治素养的高低也影响着城市的法治进程。将法治评价结果向社会公布是与社会各阶层建立一种互动关系，既体现了城市的实际法治状况，让市民对“法治”的了解更为直观，也培养了公众的法律素养和法治信仰，让法治嵌入公众的骨髓，获得公众对“法治”的认同感，同时也是收集公众的法治感受特别是收集问题的过程，反过来又提升了社会公众参与法治城市建设的能力。

五、余论

法治建设绩效的最大化和最优化是每一个地区和城市追求的目标，而整个社会（包括官方与民间）能接受法治、认同法治的基本价值，形成法治的共识，并按照法治方式行事等，也是我们法治社会追求的理想和方向。法治城市建设指标体系的科学构建和积极运用是法治发展过程的必然要求，更是法治中国建设的坚实基础。希望学界理论和实践的探索能为法治中国的发展留下一笔宝贵的法治财富。

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