国企改革与治理的思考研究

林雪菲

摘 要 论文从国企改革的现存问题出发，对其原因作出探索，并为国企深化改革提出建议。本论文创新性地从理论分析和实践探索的角度，深入思考、剖析、整理国企的相关理论问题和国企现存主要问题，对全面深化国企改革对策作出探索。

关键词 国企改革 探索 治理

一、国企的产生和现有格局

中国的国企源于1949年后实行的生产资料公有制和1956年民族工商业的公私合营。由此可见，中国的大量存量国企并不是为了弥补市场缺陷和提供公共产品。改革开放后，随着私有企业的不断发展和外资企业的不断影响，国企的经营状况不断变化，国企改革不断演变和深化，先后经历了80年代初开始旳“拨改贷”“贷改投”和“利改税”，逐步增强大中型企业活力和承包经营（1984年后）；90年代期间公司的股份制改造和现代制度改革；1998年的“三年脱困”和“债转股”；1999年开始的通过国有资本战略性重组退出竞争性领域和“抓大放小”，以及以央企为标志的所谓“国进民退”和集团化改造，逐步形成了目前中央部属改制的央企控制全国性垄断性资源和主导行业。

国有企业运营效率低，尤其是经营性国有企业效率更低，这被许多学者研究证实。例如，王玲玲（2013）的博士论文选取1998年～2011年共计14年的国有及国有控股工业企业代表国有企业与私营工业企业代表民营企业的相关指标进行比较分析，使得国有企业低下的效率无处遁形。该文的研究发现，在反映总投资效率的总资产收益率（ROA）方面，国有企业严重低于民营企业。从1998～2011年平均来看，国有企业的仅为4.22%，相比民营企业的7.90%而言，低了47%。民营企业的资产周转率相比国有企业有很大的优势，这也从另一个侧面体现了国有企业在资金利用方面的效率是很低的。从资产负债率看，总体趋势是国有企业负债率不断上升，从1998年的47.58%逐年攀升，2011年己经高达61.17%。而民营企业负债率则在同期持续下降，已经从1998年的61.16%降到了2011年的54.59%。从民营企业和国有企业的增长态势比较上看，1998～2011年当中，民营企业总资产增长率为37.45%，而同期国有企业仅仅为19.32%；民营企业所有者权益增长率为9.92%，同期国有企业为4.56%，同样差距很大。

通过上述的数据对比和分析不难发现，我国的国有企业运营效率一直处于一个较低的水平。相比民营企业的高效率来说，国有企业为了提升运营成效，还有许多工作要做。

二、问题产生原因

（一）行政干预是问题根源

实际上，国企最准确的身份其实是国家资本出资企业，国家及其行为主体（各级政府官员）只是国企的出资人，拥有的是所投资企业的股权而不是这些企业本身。作为出资人，国家或政府必须在公司法规定的股东会层面，按照公司治理管理行使股东权利，如投票表决权、董事提名权等。国家或政府的意图必须通过股东权力而不是利用行政权力直接参与或干预所投资企业的经营。这样一来，国资委作为国家或政府的出资人代表，其实只能够通过参与股东会来行使股东权利，国资委所谓“管人、管事、管资产”的提法本身就与现代企业制度的要求相背离。因此，对国有企业进行改制，将其转变为国有出资企业就成了建立现代企业制度的关键所在。要解决政企不分和行政干预问题，出资人代表就必须按照公司法框架下的治理机制而不是行政管理机制履行出资人职责，同时还要取消国资企业董事及高级管理人员的行政等级，其职务和升迁应该仅仅取决于其经营管理能力和职业水准。

（二）政府和市场的关系是核心

实际上，国企还有更深层次的问题，那就是如何处理好政府与市场关系的问题。如果企业和行业主管部门还可以不断出台行政法规和具体政策，左右企业经营决策，如果政府分管领导还可以直接干预企业日常行为，如果发改委等行政部门还不断通过创设的行政审批影响企业的重大事项决策，如果政府官员还假借组织部门通过干部任用的方式决定国企高管升迁，如果各级官吏还假借宏观调控和行政监管措施向国企寻租，如果国企不是通过市场交易而是通过行政配置就可以低价或无偿获取公共资源、金融资源和政策资源，那么行政干预的问题就不可能根本解决。行政干预问题不解决，预算软约束、管理行政化、人员官僚化、目标多元化、内部人控制、运行效率低下、激励机制扭曲等造成国企效率低下的问题就得不到根本解决。国企人员要推进职业化，去行政化，分配市场化。

三、国企现存问题及深化改革的建议

（一）存量国企改革要点

基于上述分析推论可得，存量国企主要要解决好行政干预、内部人控制和运营效率低下的问题与转型发展的问题。行政干预问题可以按照十八大设想，组建类似于淡马锡模式的国有资本投资管理公司，切断政府官员行政干预的路径。国有资本投资管理公司按照“管资本为主”的整体思路，完全按照《公司法》和《证券法》以及上市公司治理准则的方式，对存量竞争性国企履行股东职责；通过董事会建设使董事会完全由专业董事和外部董事构成，并落实出资人的重大决策，切实保障董事会发挥经营管理决策职能，以规范（出资人股东）董事会经理层的公司治理结构；让董事会选聘专业化的职业经理人，执行和落实董事会决策，建立与企业性质和市场可比的绩效考核体系和薪酬制度，取消一切行政级别，完全实行能进能退、能上能下的职业经理人聘任制，推行国企董事、高管人员的专业选拔准入机制，从而切实解决内部人控制问题并改善运营效率。

（二）积极探索混合所有制改革

要积极探索混合所有制改革的实现形式和推进机制，解决好套利动机冲击下严重抑制协同发展动机的逆向选择问题，认真探索、建立并完善混合所有制改革的交易机制、定价机制、监督机制、评价机制、违约处罚机制与退出机制。

（三）推进国企法治体系建设

国家应该完善国企企业制度、治理结构、管理监督机制、内部管理、破产机制等国企改革配套的法律体系建设，切实改变目前法律体系残缺、不同法律相互冲突、法律执行得不到有效落实的问题；按照依法治国、依宪治国的方针，完善宪法当中公有制经济、国有经济、国有企业和国有资产的相关条款，补充完善国企配套法律体系，明确政企关系、政资关系和国有企业的定位、空间和界限；切实推进国企法制体系建设，让国企设立、运行、监督、退出、改革等完全在法治的框架内进行。

四、结语

从1978年到现在，国有企业改革经历了“放权让利、制度创新和继续深化”等几个历程，并在政府引导下逐渐形成了“产权明晰、权责明确、管理科学、政企分开”的现代企业制度。但近几年，国有企业的潜在问题不断暴露。本文基于国企改革的相关理论，主要研究了中国国企面临的行政干预过多、内部人控制和运营效率低下等问题，并提出各类国企问题的根源在于行政干预过多，而核心问题在于政府和市场的关系没有处理好。论文在分析了近年来国企改革的新动向之后，还分析了存量国企改革的要点是什么，以及如何积极探索混合所有制改革和推进国企法治体系建设。以上分析，对指导国企进一步改革、优化市场结构、提高企业运行效率和质量、统筹国企和民企发展等问题，都有较为重要的理论和现实意义。

（作者单位为大连理工大学）

参考文献

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[2] 马连福，王元芳，沈小秀.国有企业党组织治理、冗余雇员与高管薪酬契约[J]. 2013（05）：100-115.

[3] 武常岐，钱婷.集团控制与国有企业治理经济[J]. 2011（06）.