基于长尾理论的城市最低生活保障政策法规研究

程乐 宫明玉（浙江大学外国语言文化与国际交流学院，光华法学院，浙江杭州310058）



基于长尾理论的城市最低生活保障政策法规研究

程乐 宫明玉
（浙江大学外国语言文化与国际交流学院，光华法学院，浙江杭州310058）

［摘要］在我国，最低生活保障制度是社会救助制度的核心内容。随着社会经济的不断发展，城市最低生活保障政策法规的具体内容和保障细节也应随之不断调整。本文以语料库语言学视角分析了现行主要省市的城市最低生活保障相关政策法规，从城市最低生活保障需求出发，借鉴长尾理论，提出城市最低生活保障中单一性保障和综合保障的复合建构，为增进社会整体的福利水平、完善政策具体实施提供借鉴。

［关键词］城市最低生活保障；政策法规；法律规范；长尾理论；语料库语言学

社会转型以及城市低收入群体扩大等社会问题与现有的社会保障体制相互碰撞，容易引发中国城市的经济和社会矛盾。在我国，最低生活保障制度是社会救助制度的核心内容。国务院于1999年9月颁布的《城市居民最低生活保障条例》标志着我国城市最低生活保障制度走上了规范化的道路。社会保障制度的建立和完善，是一个国家社会制度成熟的重要标志。城市居民最低生活保障制度是以保障城市居民的基本生活为目的，由政府根据本地的经济发展水平和人民生活水平，合理制定并确定当地最低生活保障标准线，通过家计调查的方法确定家庭成员的收入，对家庭人均收入低于保障标准的公民，给予差额补助的一种社会救助制度。［1］《中华人民共和国宪法》第45条规定：“中华人民共和国公民在年老、疾病或者丧失劳动能力的情况下，有从国家和社会获得物质帮助的权利。国家发展为公民享受这些权利所需要的社会保险、社会救济和医疗卫生事业。”社会救助制度的建立和发展，有关法律法规的不断完善，体现了社会的文明与进步。国务院1999年出台的《城市居民最低生活保障条例》第2条规定：“持有非农业户口的城市居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地城市居民最低生活保障标准的，均有从当地人民政府获得基本物质生活帮助的权利。”通过立法规范社会救助制度，有助于建立社会救助的长效机制，可以充分发挥社会资源的配置作用，通过社会救助的方法均衡社会利益、缓解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会公平。

城市居民最低生活保障制度是一种专项社会救助制度，是社会稳定的一道“最后的安全网”［2］。我国学者对社会救助制度的定义有不同的解释。陈良瑾［3］认为“国家和社会对无法定义务抚养人、无劳动能力、无生活来源的老年人、残疾人、未成年人，或者因天灾人祸造成生活困难、不能完全保障基本生活的城镇无业居民和农村村民给予的接济和帮助”，在这种定义下，社会救助的对象主要为“三无”人员以及灾民，其核心概念是我国民政部门的救灾救济的工作范围。任振兴［4］认为最低生活保障是对家庭人均收入低于当地最低生活保障标准的贫困人口，实行差额补助的一种新型社会救济制度；最低生活保障制度最显著的特点是解决保障对象的基本生活问题。显然，这种社会救助概念以贫困人口为保障对象，更接近社会救助的国际惯例。根据《中国统计摘要2015》［5］，我国2012年到2014年城市居民最低生活保障人数分别为2144万人、2064万人以及1877万人，保障人数呈下降趋势，逐渐达到应保尽保的程度。目前，就我国城市居民最低生活保障的立法和现实来看，整体水平偏低，保障形式单一，因此需要进一步规范，并合理区分不同类型家庭的基本生活需求，坚持共享发展成果，不断调整保障标准的原则［6］。

一、长尾理论发展和应用

统计学家基于频数分布（frequency distribution）的长尾理论研究从1946年就开始了。［7］1949年，哈佛大学的语言学家乔治·齐普夫（George Zipf）在文字应用中发现了一条类似的原理。［8］然而，通常认为长尾理论（The Long Tail）诞生于21世纪初，由美国《连线杂志》（Line）主编克里斯·安德森（Chris Anderson）在《长尾理论》［9］一书中提出这一概念，他指出，未来的消费不在于传统需求曲线上那个代表“畅销商品”的头部，而是代表“冷门商品”的长尾，而冷门产品的聚集可以得到比一个畅销产品大得多的利基市场（niche market）。长尾理论提出以来，就受到人们的广泛关注，但褒贬不一。仅就文化产业而言，如Benghozi et al［10］认为在营销策略建构方面长尾理论存在描述性与规范性的分歧，将长尾理论作为规范性策略会分散消费者兴趣，致使削弱利基市场的可能性，同时长尾理论的试用受到具体行业情况的制约。王海岳［11］认为长尾理论是武断的假设，经济文化重心仍然是在主流产品和主流市场上，只不过企业和产品的“短头”和“长尾”处于动态之中。

针对长尾理论的批判，安德森提出了长尾理论的动态化，并展示了改良后的长尾。“头部”和“尾部”是动态变化的，头部也可能变成尾部，尾部也可能变成头部［9］。目前，国外有关长尾理论的研究还属于最前沿领域，研究成果甚少，现有文献基本上可分为三类：一类是检验长尾经济、应用长尾理论做实证分析，如BAILEY et al［12］；另一类是着重把长尾理论应用于管理理论和实践分析，如CHRIS［9］；第三类是给长尾理论数学建模，着重长尾的统计现象，如HATTORI et al［13］。其他研究者已经将这个法则扩展到其他领域，如金融业、保险业［14］、高校教育［15］以及信息管理［16］等。应用长尾理论解释社会经济活动的模式，在一定程度上能为社会经济文化活动提供策略。

二、我国城市最低生活保障研究

城镇贫困的度量一直是中国城镇贫困研究中的热点。有关地区主要是根据不同的方法确定不同的贫困线标准，然后以此为基础测算城镇贫困人口的数量规模、程度和分布状况，并制定相关的实施细则。上海最先建立城市居民最低生活保障制度，这标志中国低保制度的诞生。［17］1993年5月7日，上海市民政局、财政局、社会保险局等联合发布《关于本市城镇居民最低生活保障线的通知》，宣布自1993年6月1日起在全市范围内实施低保制度，标准为月人均120元，于1994年将城镇居民最低生活保障线调整为职工人均月生活费收入180元，职工家属135元；［18］2015年以来，上海、北京、南京等多地相继调整城乡居民最低生活保障标准，并实现了城乡低保标准的“并轨”，其中上海市城乡低保标准最高，为790元/月，北京为710元/月［19］。在国家层面，国务院于1999年9月颁布了《城市居民最低生活保障条例》，这标志着我国城市最低生活保障制度走上了规范化的道路。［20］

从国内的近年研究来看，我国学者针对低保制度在运行过程中面临的一些问题，提出了相关解决方案。王伟奇［21］对最低生活保障制度进行了理论探讨和实务操作指引，集中解决了如何通过国家权力的积极干预来落实和完善最低生活保障制度这一社会热点问题。祝建华［22］遵循“问题导向型”思路，以浙江省城市低保家庭的调查与个案分析为例，对现行城市低保制度实施效果、目标定位进行评估，并提出从理念转型、目标重构、制度设计入手对我国城市低保制度进行重构。陈水生［23］提出我国城市低保制度的价值理念是发展型，制度取向是普惠型，救助水平是中间型，三者机融合，以构建适合中国经济社会发展需要、满足民众基本需求、符合福利发展规律三位一体的可持续发展的新型城市救助体系。段美枝［24］运用理论分析和实证分析相结合的方法研究我国城镇居民最低生活保障制度的运行效果，通过建立评估指标和评估模型，对城镇居民最低生活保障制度的“应保尽保”、“保障基本生活”和“脱离贫困”三大制度目标的运行效果进行了评估。刘黎明等［25］建立系统的统计测算模型，研究北京市低收入人群最低生活保障问题，提出社会救助问题同样具有重要的理论和方法体系。李倩等［26］研究福利欺诈“问题”，剖析问题形成的深层原因，包括低保对象瞄准率不高、福利叠加的负刺激、低保欺诈成本低等，从转变社会救助制度理念和方式入手进行理念转型和制度优化。城市居民最低生活保障制度的实施对于保障公民的基本人权、调节贫富差距、维护社会稳定起着重要作用。从2003年起，完善城市低保制度的重点走向了配套措施和分类救助，所谓“配套措施”是指为解决低保对象在医疗、子女教育、住房等方面所面临的实际问题所采取的配套政策。所谓“分类救助”是指对低保家庭中有特殊需要的家庭成员，如老人、未成年人、残疾人等采取的特殊政策。［27］在经济转型的背景下，少有学者对我国不同地区的城市最低生活保障的相关法规、政策等进行研究。法规法律的完善能为城市最低生活保障制度提供保障。本文拟从互联网经济时代的长尾理论出发，以语料库语言学视角分析不同地区城市最低生活保障政策法规中的保障范围、保障方式以及保障内容，结合保障需求，构建城市最低生活保障政策法规中的长尾框架。

三、城市最低生活保障政策法规分析

本研究的法规语料来自中国法院网、各省份以及直辖市的政府网站以及民政厅网站，所搜集法规包括《国家城市居民最低生活保障条例》、《北京市城市居民最低生活保障条例办法》、《天津市城乡居民最低生活保障办法》、《河北省城镇居民最低生活保障实施办法》、《浙江省最低生活保障办法》等30个省、直辖市以及自治区（的居民最低生活保障实施办法，共计111，889字。本研究使用Segtag分词标注软件对搜集而来的语料进行分词，共计6，7958词次。对机器分词结果进行进一步复查，根据法律语言本身语言特征，Segtag分词将部分法律术语切分成更小的片段，如《重庆市实施＜城市居民最低生活保障条例＞办法》中的“扶养/v费/v”、“奖励/vn金/ng”，《山西省城市居民最低生活保障实施办法》中的“护理/vn费/n”，《黑龙江省实施＜城市居民最低生活保障条例＞办法》中的“代/v缴/v”等术语和表达分成更小的语素。因此，根据约定俗称的原则［28］和法律术语的特征，对机器切分文本进行人工校对和修正。

本研究根据城市最低生活保障制度建设发展所在时期的经济区域划分［29］，细分自建语料，分为东、中、西三个子语料。《国家城市居民最低生活保障条例》（以下简称《条例》）对保障原则、保障条件、保障方式、主管机构等重要内容进行了规定。本研究以《条例》词汇层面的计量特征为参照，对东、中、西三个区域的子语料进行词汇层面分析。对比《条例》形符（N=1261）以及三个子语料中各省、直辖市、自治区的法规文件形符，单样本的均数t检验表明，东部地区城市最低保障法规形符数与《条例》形符数（1261）没有显著性差异，而中部地区和西部地区城市最低保障法规形符数与《条例》形符数有显著性差异，具体见表1。

表1 东、中、西部地区法规形符数单样本检验

本研究对语料的类符/形符比（type-token ratio）均数进行单因素方差分析，进一步确定语料中的信息容量。类符/形符比是表示语篇词汇变化以及词汇丰富程度的维度，类符（type）是指语料库中任何一个独特的词形（word form），形符（token）指的是篇章中的词，重复出现的形符只能计做一个类符。东、中、西子语料的类符形符比见表2，单因素方差分析表明，不同经济区域的居民最低生活保障实施办法文件的类符形符比之间没有显著性差异（p＞0.05）。

表2 不同经济区域的居民最低生活保障实施办法文件的类符形符比

从语料形符统计的结果来看，省、自治区、直辖市结合本地区具体情况和实际需要，根据《条例》中规定的内容，对本地区的具体实施办法进行了补充和调整。其中，中、西部地区实施办法的具体内容多于东部地区。在不同的语篇中，词的选择和分布存在差异，通过提取文本中具有超常频率的词或词组，可以确定文本的关键词以及词集，关键词的提取原理是通过对比整篇文本和参照语料库，把文本中词频具有显著差异的词语提取出来，生成一个关键词表。［30］本文采用AntConc 3.4.4语料库软件进行分析，抽取语料库中各省、直辖市的居民最低生活保障办法保障重点以及主题进行分析，并核对关键词在语境中的意思，根据保障区域、保障范围、保障方式对代表性关键词进行分类，具体见表3。

表3 实施办法关键词表

通过关键词表的对比发现，东部经济区域在保障区域方面出现了“村”、“城乡”等关键词，东部经济区域特别是经济较发达地区（如浙江、广东）没有建立单独的城市居民最低生活保障的实施办法，而是建立实行城乡一体的救助方案，为完善最低生活保障制度提出了具体实施办法。另外，从保障范围以及保障方式来看，子语料的关键词表反映了不同地区实施办法的保障重心。中部地区和西部地区结合当地具体情况制定了内容更为详细的实施办法，从表3中的比较情况可以看出中部对“军工”、“矿山”等有关内容进行了保障，“丧偶”、“祖父母”、“鳏寡孤独”等关键词体现实施办法对婚姻家庭关系变动的重视。从保障方式来看，各省、直辖市、自治区对保障方式作出了详细的规定，根据关键词关键程度（keyness），“保障金”、“补偿（金）”、“优待金”以及“减半”、“免收”等款项性保障是保障方式中心，而“便民”、“慈善”等方式虽在实施办法中有所提及，但关键性不强，仍然处于辅助性低位。

利用关键词功能对不同省、直辖市以及自治区的城市最低生活保障政策法规提取出主题词并进行分析表明，各地区政府围绕1999年《城市居民最低生活保障条例》，结合本地区的具体情况制定实施办法，补偿款、费用减免等款项性保障性措施是保障的主要形式，如在教育、医疗以及水电供应等其他保障中减免、减半。但是从保障内容来看，依赖单一性保障为主，需求区分不明朗，亟待建立结合医疗卫生、子女教育、就业、住房等多层次综合性保障框架。

四、城市最低生活保障政策法规完善与发展

从社会学的角度看，制度的功能是非常复杂的。一方面，制度通常是社会行动者的行动背景或可资利用的资源；另一方面，制度与其环境之间也存在着复杂的互动，它们之间的关系状态会对制度的预期功能或效果产生重要影响。［2］现在最低保障的体系当中，接受“低保”的贫困家庭中，普遍存在对老人、孩子、病人等照顾问题，家庭内部的多元需求导致家庭经济负担加重，而这样的家庭往往更容易变成贫困群体。［31］城市贫困群体问题具有福利经济学的特征，EVERS［32］针对社会福利问题提出了福利三角理论，他认为家庭、市场（经济）和国家共同组成福利的整体，该整体应该分散在文化、经济以及社会的综合背景中，见图1。

图1 福利三角内要素互动下的社会福利均衡

最低生活保障是一种单一保障形式，其主要功能是保障贫困家庭在陷入生活困境时能够维持基本温饱。1986年联合国《发展权利宣言》中第八条规定，各国应在国家一级采取一切必要措施实现发展权利，并确保除其他事项外所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业等方面的机会均等。没有其他方面的保障机制，单一保障很难应对诸多问题，不能完全保障个人的发展权。彭华民借鉴福利三角理论，分析中国城市在经济改革的大潮下新贫穷社群的解决方案，强调社会、经济以及文化综合背景下综合保障策略［33］，具体见表4。

表4 理想福利三角与我国转型中的福利制度

观察我国今年来城市最低生活保障的政策法规中规范的主要内容，其核心依然是单一性保障，而针对不同地区、不同的家庭的实际情况，应进一步丰富需求的长尾，将重大疾病救助、子女教育、残障人士保障等问题纳入保障系统之中，完善中国城市最低生活保障制度，丰富最低生活保障的综合配套体系，即完善整个社会救助体系，建立起复合型的综合救助框架，见图2。

图2 长尾理论与城市居民最低生活保障构成

图2中的“主体”是以家计为基础的差额补偿款的保障方式，“长尾”是指差额补助之外的其他保障形式，“主体”和“长尾”处于动态的变化之中。复合型的综合救助框架中，调整后的“主体’”以及“长尾’”成分分布比例发生变化，“长尾’”的比例提升，关注不同地区不同保障对象的具体需求，涉及医疗卫生、子女教育、就业支持等以服务或实物提供的其他综合性保障方式。基于长尾理论的城市最低生活保障框架，可以有效反映保障范围的动态性，兼顾保障对象的特殊性。

最低生活保障制度政策法规研究不仅在于对单个公民社会救助权的司法保障的实现，而应该进一步将与消除人类贫困这一目标相联系。我国城镇居民最低生活保障制度的给付是以个人或家庭的收入调查为基础，只有当个人或家庭收入低于当地政府确定的救助标准才能享受最低生活保障的救助，实行差额补助政策，这一定程度上削弱了就业激励效应。如上海于2002年在全国率先建立了“就业收入豁免”政策和“救助渐退”政策［34］。最低生活保障线是由政府确定并颁布实施的，而由政府颁布实施的最低工资标准具有很大的市场性。最低工资标准的主要作用在于纠正劳动力市场上用人单位在工资设定上过高讨价还价能力的问题。对于生活成本高、贫困率高的地区而言，如果根据其生活成本，设定较高的最低工资标准，可能会带来就业损失和更多的贫困。［35］因此需要调节两种政策，完善政策制定，能促进并引导贫困人口、低保群体就业，鼓励贫困家庭走出贫困。

注释：

①由于上海市在1999年《国家城市居民最低生活保障条例》出台后没有颁布有关实施办法，故东部地区不包含上海市文件。

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Studies on Policies and Regulations of Urban Minimum Living Security Based on the Long Tail

CHENG Le GONG Mingyu
（School of International Studies and Guanghua Law School，Zhejiang University，Hangzhou 310058，China）

Abstract：In China，the minimum living security system is the core of social assistance system. With the development of society and economy，policies and regulations of urban minimum living security should be adjusted. This paper analyzes the existing regulations of minimum living security system based on the corpora. From the perspective of the long tail，it puts forward the system of unitary measurement and comprehensive measurement，aiming at providing reference for the improvement of overall social welfare and policy implementation.

Key words：urban minimum living security；policies and regulations；legal norms；long tail；corpus linguistics

［中图分类号］D632.1

［文献标识码］A

［文章编号］1008-8318（2016）01-0030-07

［收稿日期］2015-12-24

［基金项目］浙江省民政政策理论研究规划重大委托课题“基于长尾理论的城市最低生活保障政策法规研究”（编号：ZMWT201504）阶段性成果。

［作者简介］程乐（1976-），男，浙江温州人，教授，博士生导师，法律话语与翻译中心主任，研究方向：法律话语与翻译、语料库、符号学以及专门传意等；宫明玉（1987-），女，博士研究生，研究方向：法律语言学、语篇分析等。