无人机“立法”起飞难

杨正莲

无人机“飞手”认证之争，暴露了无人机乱象的冰山一角。

喧嚣多年，无人机行业正试图回归秩序和理性，但复杂程度远超想象。

6月6日，消费级无人机企业大疆创新发布消息称，旗下慧飞无人机应用技术培训中心（UTC）将聚焦于行业应用，提供飞手入门、行业进阶和设备维护等方面的培训，并发布了一套训练认证体系，通过相关考试后，将获得由中国航空运输协会通用航空分会、中国成人教育协会联合颁发的《无人驾驶航空器系统操作手合格证书》。

大疆的这一做法迅速引来质疑。有媒体援引中国民航局相关媒体的表述：针对近日个别训练机构涉嫌非法向无人机驾驶员（俗称“飞手”）颁证一事，民航局飞行标准司相关负责人提醒广大无人机飞行爱好者：中国航空器拥有者及驾驶员协会（AOPA）是唯一受中国民用航空局委托实施“飞手”培训合格证管理的机构。

无人机“驾校”此番争夺“发证权”，暴露出了无人机“飞手”认证之争，而其背后直指无人机的行业乱象。

“黑飞”泛滥，监管无序，无人机发展纳入法治轨道已迫在眉睫。据悉，由国家空管委牵头，工信部、公安部、农业部、民航局等部委正在制定的“无人驾驶航空器飞行管理办法”，几经修改，名称也几经变化，并已征求了多轮意见，目前仍在路上。

“飞手”认证之争

“关于取证问题，官方网站上的公告说得很清楚了。”对于忽然冒出来的“竞争对手”，AOPA协会执行秘书长柯玉宝告诉《财经国家周刊》记者：“（民航）局里很重视，所以连夜在官网上发声了。”

AOPA负责管理无人机驾驶员，在隔离空域中负责从训练机构的审定到训练机构的大纲、训练手册、考试、发证。截至2016年5月31日，全国已有102家民用无人机驾驶员训练机构通过了审核，民用无人机驾驶员合格证总数为4986个。

“AOPA做了很多有利于行业发展的事，没人愿意出头的时候他们出来推动，等搞出点儿名堂了别的部门又眼红。”无人机企业安尔康姆航空科技有限公司副总经理何力宏在接受《财经国家周刊》采访时认为，此事某种程度上也说明AOPA的授权管理权威性并没有得到全面的认可，“关于飞行人员资质的管理规定，也没有像汽车驾照一样被所有政府部门认可，法律效力也有争议。”

大疆在6月7日公开回应称：“中国航协通用航空分会和中国成人教育协会一起来给考试合格的慧飞学员发证，中国航协通用航空分会与AOPA一样是中国民航局下属行业协会。AOPA是唯一受中国民用航空局委托实施‘飞手培训合格证管理的机构，这是没有法律依据的。”

中国航协通用航空分会秘书长王霞表示，目前从国家层面还没有正式出台任何一部关于管理或规范无人机职业或专业的法律法规，这也是UTC协同两家协会一起开展这项工作的目的，希望促进有关法律法规的修订或出台。

依据民用航空法，民航局负责对全国民用航空活动实施统一监督管理。同属中国民航局下属行业协会，AOPA已经取得民航局委托实施‘飞手培训合格证管理，而大疆方面表示，中国航协通用航空分会“正在与民航局协调中”。

数百亿蛋糕诱惑

“飞手”资质认证争端背后，是无人机行业极具想象力的市场空间。互联网研究机构艾瑞咨询近日发布《2016年中国无人机行业研究报告》（下称报告），称我国小型民用无人机市场进入快速成长期，预计2025年，国内无人机市场总规模将达到750亿元人民币。

无人机正在成为“全能选手”，应用领域越来越多创造了一个充满想象力的大市场。

对于普通消费者来说，无人机主要用于航拍;在行业应用方面，还可用于电力巡视、公安、救灾、交通、农业植保等等领域，市场巨大。报告指出，预计2025年，航拍、农林、安防等将成为无人机应用的热门领域。在750亿元的市场规模中，航拍约为300亿，农林植保约为200亿，安防市场约为150亿，电力巡检约为50亿。

广证恒生高端装备行业研究负责人姬浩称，仅以农业为例，如果中国30%耕地面积使用无人机植保，需求量约为20万架，整机市场容量405亿元，每年服务市场规模约547亿元，加起来是一个千亿级别的市场。

无人机硬件市场规模的增加，势必会带动整个行业对驾驶员的需求，尤其是专业领域。根据《中国民用无人机市场分析及前景预测》，2020年我国无人机培训市场的体量将达到15亿元。

“飞手”资质认证的竞争，剑指培训市场，而这不过是无人机市场之冰山一角。如何对于这个蓬勃兴起的新兴行业进行有效管理，远比人员资质认证复杂更多，涉及到不同部委之间的竞争与合作。

“无人机到底归谁管，政府部门内部也存在争议。”何力宏告诉《财经国家周刊》记者。

在何力宏看来，政府不同部门，一方面是看着无人机市场很火都想进来分一杯羹，一方面是真正管理上很麻烦的地方又没人愿意负责。这就导致行业管理明显滞后，大量未经培训也未申报飞行计划的“黑飞”等危及公共安全的事件屡屡发生，甚至扰乱空中交通管制，危害空中交通安全、社会治安、国家安全等。

5月28日傍晚，因为航班起降空域有无人机在活动，成都双流国际机场东跑道被迫停航关闭达1小时20分钟，直接导致55个进出港航班延误。

2009年以来，民航局陆续颁布了一系列文件，试图对现有无人机的使用进行规范。但在业内人士看来，这些法规条文原则性指导多，在适航认证、可用空域、空管规则、责任和监管主体等方面缺少具体的操作细则，实施起来难有抓手，而且很多都是临时性的管理规定。

“政策法规方面最大的欠缺，是空域管理政策的滞后和不透明。”何力宏告诉《财经国家周刊》记者，滞后是指针对无人机哪些需要报空域哪些不需要报空域，没有及时制定切合实际的政策，仍然沿用有人机管理的逻辑，任何东西只要升空就要报飞行计划申请空域;不透明是指用户想报飞行计划申请空域，但是申报无门，缺乏公开透明的信息告诉用户应该到哪个地方哪个部门去申报，“这导致大部分用户即使有心守法，但因为守法没有可操作性，最后不得不违法。”

统一在“云”里飞

民航局试图让无人机监管迈向“云”时代，即通过基于信息技术和大数据分析的“云监管”，为空域安全和监管提供保障。

2015年12月29日，民航局飞行标准司发布《轻小无人机运行规定（试行）》，其中首次提出了“无人机云系统”的概念，用户可以通过接入无人机云系统进行飞行计划申报，由无人机云提供商提供专业的无人机飞行空管服务。

今年3月4日，无人机云系统U-Cloud正式获得中国民用航空局飞行标准司的试运行批文，有效期两年，成为首家获得民航局批准的无人机云系统，运营主体是中国 AOPA。该系统覆盖1500米以下所有直升机、无人机等飞行器的低空监测，无人机飞行时的所有动作变化，包括航迹、高度、速度、位置、航向等数据都会被系统所收纳，然后系统会根据这些数据进行相关的预警、避让工作以及安保工作相关应用的开发。无人机接入这个监管系统之后，无需自己申请飞行计划。

“这个云端将会为民航、安全、公安、反恐等不同的国家职能部门预留出很多端口。所有的无人机有望实现实名制，用户必须把数据上传云端后，才能进入这套管理体系，才能在有条件的情况下飞行。如果不联网云端，不进行实名登记，无人机的任何操作都将是违法行为了。”柯玉宝表示，监管只是其中很小的一部分，大部分是今后为无人机驾驶员还有运营人以及个人提供服务的，比如飞行计划申报、气象、航行期报等。

“云管理的方式确实比传统空管方式更适合小型无人机。”何力宏告诉《财经国家周刊》记者，这些系统之间的竞争，比拼的将是空管资源支持度和对客户的服务能力。

对于这些无人机云监管系统来说，如何争取到空管资源支持、在更多区域推广、更多品牌接入等，不仅需要构建一套能够让相关各方接受的运营模式，还得兼顾在商业化运作下政府如何进行安全认证。

由于相关法规不健全、空域资源使用申请不够畅通、与空管系统对接技术门槛高、监管涉及部门多、系统研发成本回收困难等，无人机云监管系统的运作效果尚得观察。目前而言，系统仍处于自愿接入阶段，究竟能起到多大的监管作用，不得而知。

从法规入手，规范无人机行业已迫在眉睫。

国防部新闻发言人吴谦曾公开表示，对于无人驾驶航空器的监管工作，相关部门正在研究制定系列法规和标准。

北京航空航天大学航空法律和标准研究所所长、国家空管法规标准研究中心副主任刘浩介绍，无人机部际联席工作机制已经建立，参与单位至少有23家，常设办事机构设在国家空管委，将通过无人机部际联席工作会议，明确各监管机构所应承担的职责。

由国家空管委牵头，工信部、公安部、农业部、民航局等部委正在制定的“无人驾驶航空器飞行管理办法”，试图从顶层规划无人机系统的使用管理要求，未来将作为无人航空器管理的基本行动法规，该法规已几经修改，名称也几经变化，并已征求了多轮意见，目前仍在路上。

“应尽快立法，更多参与国际法规的制定。”刘浩认为，规则的制定还需要合理引入社会团体，并加强利益相关方的互动交流。“关键问题在于，监管措施是否真正能够让我们的天空更加安全，同时也不致将创新扼杀在摇篮里。”