对成立银监会改革的述评

央行承担金融监管职责行得通吗？

其实，中央银行承担金融监管职责，一直有相应的理论基础和实践经验。美国经济学家弗里德曼在《货币稳定论纲》（1959）中认为，履行支付结算和防止相关欺诈行为的特殊困难性，使得货币政策和银行业的监管高度相关。同时，由于货币的广泛渗透性，使银行业对国民经济各个产业都会产生重大影响，要使货币政策达到预期目标，必须与对银行业的监管相配合。1986年，弗里德曼在《政府在货币体系中有作用吗？》中，再次强调了这样的观点。

《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊I 摄影

此外，还有观点认为，尽管实施货币政策职能和金融监管责任有时会冲突，但只有中央银行能有效协调这两项职能。首先，货币政策的有效实施要通过金融机构，主要是银行的传导才能实现。为此，必须充分了解金融机构运行情况的信息。由中央银行承担金融机构监管职责，是及时、准确获取这一信息的有效途径。其次，在实施金融监管方面，中央银行具有特殊的信息优势。中央银行是银行的银行，扮演着银行业的票据清算、准备金存放、再贴现和最后贷款人的角色。这使得它能够及时获取金融监管所必需的信息。

2010年3月，美联储主席伯南克在众议院金融服务委员会听证会上作了“美联储在银行监管中的作用”的说明。他解释，首先，美联储具有广泛的专业知识，是唯一适合监管大型、复杂的金融机构，并解决其安全和稳健性风险以及整个金融体系稳定性风险的机构。二是美联储参与对各种规模银行的监管能够显著提高其履行中央银行职责的能力。特别是通过监管，美联储能在第一时间全面获得金融机构的运行和风险情况，这些资料对于制定货币政策极其有价值。三是美联储的中央银行职责及其监管能力的提高对于应对金融危机至关重要。不仅是这场危机，诸如1987年股灾和2001年的“9·11”恐怖袭击事件，也都证明了美联储在处理威胁金融稳定实践中的作用是不可或缺的。

人民银行对银行业的监管实践证明有成效，历史上多年积累的金融风险逐步化解。国有独资商业银行不良贷款持续下降。1994年对商业银行开始实行以风险管理为核心的资产负债比例管理。1998年发行了2700亿元特别国债，补充资本金。1999年组建4家金融资产管理公司，专门收购不良资产。2002年开始 ，实行贷款质量五级分类制度、审慎会计制度和经营信息公开披露制度。这些措施取得明显效果。从2000年，我国4家国有独资商业银行不良贷款首次出现净下降。2001年和2002年持续出现不良贷款余额和比例双下降。同时，非银行金融机构高风险状况得到有效控制。依法撤销了一批严重违规、不能支付到期债务的金融机构。

现实中央行与银监会工作内容密不可分

实践证明人民银行和银监会在很多领域履职密不可分，许多政策联合发文。在支持产业发展方面，2007年—2008年共同发布《关于加强和改进对奶业金融支持工作的通知》《关于做好金融服务促进我国奶业持续健康发展有关工作的通知》。在加强房地产管理方面，2007年—2008年联合作出《关于加强商业性房地产信贷管理的通知》《关于金融促进节约集约用地的通知》。在政策性信贷方面，2004年—2005年共同要求认真落实国家助学贷款新政策，保证高校贫困新生顺利入学，出台《关于加快落实国家助学贷款新政策有关事宜的通知》。在应急救灾方面，2008年共同作出关于全力做好地震灾区金融服务工作的紧急通知，关于做好汶川地震灾区农村居民住房重建信贷服务工作的指导意见，关于汶川地震灾前贷款因灾延期偿还有关政策的通知。

同时，在许多调控管理方面，也会不可避免地对对方有关政策提出意见。2008年，时任银监会主席刘明康发表《慎用“三率”调节流动性》指出，要审慎运用利率、汇率、存款准备金率等政策工具调节流动性，应加大公开市场操作力度，对冲过剩流动性。同时，人民银行稳健货币政策的一个重要内容就是要防风险。制定差额存款准备金率的重要参数就是银行资本充足率、不良贷款率等监管部门重点监测和指导的指标。

笔者赞同中央银行应加强实施宏观审慎管理，充实有关监管职能的意见，但并不赞同中央银行将银行业监管职能分离曾一度与我国金融发展相适应，2008年国际金融危机爆发使我们有必要借鉴国际金融改革经验来反思我们的金融体制改革的观点。笔者认为，自2003年分设起，体制弊端就已显现。即使监管职能分离方案的提出者之一、国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员魏加宁也很快意识到体制改革并没有达到预期效果。“当初，我们主张将货币政策与银行监管两项职能相对分离，一个重要理由就是希望银行监管力度能够保持相对稳定，以防止银行监管力度跟随银根的松紧而同步振荡。但令人遗憾的是，在此轮宏观调控中，银行监管最终还是跟着宏观调控走了，甚至冲到了宏观调控的‘第一线。”“为了推动市场发展、维护市场繁荣，监管部门有时就不得不进行‘托市或‘护短，从而导致监管部门在不知不觉中被监管者所‘俘获，成为被监管者的利益代言人。”

总之，应充分根据中国国情研究制定金融监管改革方案，借鉴经验而不是模仿做法。我国历史上两次体制改革都是在借鉴国际经验基础上研究制定并实施的。下一步金融体制改革究竟如何借鉴值得反思。既要看发达国家如何改革，更要看发达国家改革的政治经济背景、文化和体制环境。应认清哪些问题必须通过体制改革来解决这一重大原则问题。体制改革犹如动外科手术，必须是内科等其他方法不能解决而必须采取的措施。一旦改革，即使认识到问题，也受各方面因素影响，纠正难度比较大。例如，此次关于是否参照英国模式成立专门行为监管部门应进一步深入论证。有研究提及，改革后的英国金融监管体制包括金融政策委员会、审慎监管局和金融行为监管局（FCA）。FCA保持独立，负责包括银、证、保在内的所有金融机构的行为监管，除包含金融消费者保护内容外，也包括对金融市场银行定价行为的监管。FCA是与英格兰银行相分离的独立并列机构。笔者认为，行为监管局可专门设立，但不应脱离央行而独立存在。首先，众所周知，2008年国际金融危机凸显金融消费者权益保护不足问题。保护金融消费者权益，对于提振金融消费者信心、维护我国金融体系稳定具有重要意义。应对处理次贷危机的美联储主席伯南克在总结工作得失时提及，美联储在监管过程中犯的一个失误，就是消费者保护做得不够好。美联储应当向住房抵押贷款人提供一些保护，这样至少可以减少一部分房地产泡沫后期的贷款违约，但由于种种原因，未能将损失降到最低。这表明，对金融消费者保护什么，如何保护，是央行应思考的重大问题。其次，行为金融关注的羊群行为等，实质是中央银行自存在起就关注的金融恐慌问题。恐慌是由于大家对金融机构失去信心而引起，具有自我实现的特点，常常会带来更普遍挤兑或更大范围的金融体系恐慌。中央银行的职能之一，就是为应对金融恐慌等危险时，向金融系统注入资金，支付给储户和短期借款人，从而稳定局势，结束恐慌。

（作者柳鸿生工作单位为中国人民银行沈阳分行，本文仅代表作者个人观点，与作者所在单位无关。）