贵州省水利工程征地补偿单价制定

罗　政

(贵州省水利水电勘测设计研究院,贵州 贵阳 550002)

贵州省水利工程征地补偿单价制定

罗政

(贵州省水利水电勘测设计研究院,贵州 贵阳 550002)

摘要：较长一段时间以来，水利工程征收土地补偿补助单价与其他建设项目存在差异，主要体现在耕地补偿执行16倍法还是执行地方政府公布价格。本文在分析贵州省水利工程征收土地补偿补助单价编制及执行情况的基础上，提出了征收土地补偿补助单价制定的建议。

关键词：新时期;水利工程;征地单价制定

土地征收关系到国家、集体和个人的利益冲突和利益平衡，对社会影响深远，其中征地补偿补助标准是被征地者关心的问题之一。根据国家现行政策规定，水利工程和其他类型项目征收土地，主要是征收耕地补偿补助和有关税费执行标准存在一定差异。在项目审批和执行中，由于同一区域不同类型项目征地补偿补助标准差异导致被征地对象反响较大，矛盾突出，征地困难等实际问题。2015年中央一号文件提出“节水供水重大水利工程建设的征地补偿、耕地占补平衡实行与铁路等国家重大基础设施项目同等政策”，给水利工程征收耕地补偿补助标准调整带来了契机，但由于水利工程征地补偿标准制定的主要依据《移民条例》尚未修订，研究和分析不同类型项目征收土地补偿补助标准差异，探索新形势下水利工程征收土地补偿补助标准有着较强的现实意义。

1不同类型征地补偿补助政策

1.1水利项目

为消除水害和开发利用水资源，大中型水利工程作为公益性或准公益性项目，一直是我国重要的基础设施建设项目。水利工程具有建设周期长、占地范围广、征地损失大、征地补偿补助费占工程总投资的比重较大等特点，其建设可能使被征地对象全部失去或大部分失去土地等资源。大中型水利工程实行开发性移民方针，采取前期补偿、补助与后期扶持相结合的办法。2004年修订的《中华人民共和国土地管理法》第五十一条规定：“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定。” 2006年国务院令第471号颁布了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》(即移民条例)，其第二十二条规定：大中型水利水电工程建设征收耕地的，土地补偿费和安置补助费之和为该耕地被征收前三年平均年产值的16倍。土地补偿费和安置补助费不能使需要安置的移民保持原有生活水平、需要提高标准的，由项目法人或者项目主管部门报项目审批或者核准部门批准。对应的征地安置方式为有土安置为主、其他安置为辅，包括近年来各地探索的征收耕地长期补偿(逐年补偿)方式。

较长一段时期以来，贵州省大中型水利工程，甚至于小型水利工程建设征收耕地审批投资基本执行的16倍法，其他土地执行政府公布的补偿补助标准，耕地占用税基本全额征收，耕地开垦费按最低标准的80%缴纳，暂不计列社会保障费。符合规定的移民人口在国家核定后自搬迁之日起后期扶持20 a。移民条例规定的不能提高生产生活水平，“需提高标准的”这一条在项目审批中，执行效果并不理想。

1.2其他类型基础设施建设项目

依据2004年国务院出台的《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》(国发〔2004〕28号)，要求：“征地补偿做到同地同价,国家重点建设项目必须将征地费用足额列入概算。” 所谓同地同价，即指在同一区片内,不同种地的征地补偿标准相同,且不因征地目的及土地用途不同而有差异[1]。贵州省2010年发布了征地统一产值标准和区片综合地价，除水利水电工程外，公路、铁路、机场等基础设施建设项目征收耕地补偿补助标准按政府公布的价格执行，即同地同策法(或同地同价法)，耕地占用税按规定计列，其中交通项目按2元/m2征收，同时缴纳社会保障费。执行同地同策耕地补偿补助标准在耕地年产值标准的18～30倍之间，执行片区价的区域还可能更高。同地同价政策对应的移民安置方式大多为一次性货币补偿方式,相对于水利水电工程移民安置规划中的种植业安置、社会保障安置、长效补偿安置等多元化安置方式，同地同价政策安置较为单一[2-3]。

1.3水利项目审批和执行中的困惑

从审核审批角度看，移民主管部门审核报告时，执行同地同策标准，或按16倍法计算后，通过资金平衡补充16倍法与同地同策之间的差额；发改委部门或水利部门审批项目时批复的投资执行16倍法；项目投资存在“两张皮”的问题，在具体执行中，各地做法不一，但主要执行同地同策法，即因征地中工作难度较大，项目业主或地方政府在具体兑现耕地补偿补助费时，按当地政府公布的价格执行，将来可能面临投资缺口和审计困难。

2两种方法变化及对比

从贵州省征地实施实际看，无论采取16倍法还是同地同策法，除耕地外的其他土地基本执行当地政府公布的价格，没有差异，价格的不同主要体现在耕地。由于补偿补助倍数普遍有所提高,同地同价政策下水利工程各类土地的补偿标准较现行的16倍补偿补助标准均有所提高,总体增幅为73%[4]。本文选取贵州省年产值最高和最低两种标准所在县区，以征收1 hm2耕地进行比较分析见表1。由表1可知，在测算耕地年产值及补偿标准时，各地差异较大。16倍法耕地补偿补助标准在20.06～43.22万元/hm2之间，同地同策法计算的结果在28.5～64.84万元/hm2之间；两种方法计算结果表明，采用同地同策法比16倍法计算补偿补助费，单位公顷增加投资7.44～21.62万元，增幅最低的仅为6%，最高增幅达63%。单价及增幅差异大的原因在于各地测算耕地年产值及补偿补助标准时，个别地方为不影响地方基础设施建设项目，有控制耕地年产值和压低补偿补助倍数的做法。耕地补偿补助倍数最低的仅18倍，最高的30多倍，执行区片综合地价的区域，补偿补助费用标准总体高于所在区域同地同策法计算结果，全省最高的是贵阳市云岩区为180万元/hm2,最低的是纳雍县为34.5万元/hm2。

表1　两种方法单位公顷补偿费比较

本文收集整理贵州省近期建设或开展前期工作的18个大中型水利工程进行比较分析(见表2)，由于各地现行耕地价格差异，在不同项目间采取不同方法计算投资增幅各异，投资增幅在12.38%～82.5%之间，项目征收耕地比重越大投资增加的比重越大。

表2　部分水利工程征收耕地投资变化情况

水利工程没有享受耕地占用税优惠政策。目前水利工程征收耕地等农用地征地占用税为全额征收，贵州平均税额为20万元/hm2,而铁路、公路、机场等基础设施项目执行税额为2万元/hm2,相差18万元/hm2。当项目征地面积中耕地比重较低时，采用同地同策法投资增加幅度较小。若水利工程执行耕地占用税同等优惠政策，两种方法投资相当。

在耕地开垦费方面，贵州省水利工程投资计列时，基本按最低标准的80%执行，且基本未计列社会保障资金，而其他项目征地缴纳社会保障资金。征收土地执行同地同策(补偿、耕地占用税、耕地开垦费、社保资金)，水利工程征地投资在现行16倍法基础上将大幅度增加。某县水利工程和公路项目征收1 hm2耕地费用比较见表3。

表3　某县水利工程、公路工程征收耕地费用比较表

3水利工程征收土地补偿补助标准制定面临的问题

16倍法执行中面临诸多困难，群众难理解，业主难实施。在同地、同年不同期开工的项目中，由于不同设计单位测算的耕地亩产值也不尽相同，这为以后工程征地补偿的实施埋下隐患，同时也会带来许多社会不稳定因素[5]。当同一区域同时建设不同项目时，出现相同地类不同价格(如安顺市同期建设的黔中水利工程与高速公路耕地补偿价格的差异)，甚至出现了同一承包户同时期建设不同类别项目价格不同的极端案例(如六枝特区黔中枢纽、输水区及其他项目同时涉及某农户承包地时价格不一)。这是由于执行公布的年产值、近三年测算的年产值带来的差异。国家审查项目按近三年测算的年产值，省内审查项目要求年产值采用省级政府公布的年产值，对个别市州近年新测算公布的年产值不予采用。执行同地同策后后期扶持与缴纳社会保障资金间的矛盾。提高标准，利于今后开工建设项目征地、不利于已开工建设项目，会引起攀比和反弹，增加水利工程投资，目前形势下对部分项目可能造成融资困难而影响建设。

4结论

修订土地法或移民条例，不再强调水利工程移民群体的特殊性，执行同地同策，缴纳社会保障资金，由政府统筹安排失地农民社保问题。结合城镇化建设、新农村建设创新移民安置模式。合理确定提高标准的时间节点，对已开工建设但尚未完成全部征地的，合理提出节点时间前后标准协调机制。

贵州省目前执行的耕地年产值标准为2010年公布的标准，按三年调整一次年产值的要求应尽快进行调整，在调整中合理调整耕地年产值及补偿补助标准倍数。合理调整年产值标准及补偿补助倍数划定区域，避免范围太广(县级为单位)或过窄(村为单位)。水利工程调整执行同地同策、并逐步实施社会保障政策，取消后期扶持政策。执行同地同策后水利工程征收耕地补偿补助费将有较大幅度提高，鉴于水利工程公益性或准公益性的特点，调整水利工程耕地占用税标准，统一按2万元/hm2计列。

长时间以来水利工程征收耕地16倍法与其他基础设施建设项目征地标准存在差异，面临审批和执行“两张皮”问题。研究并制定好补偿标准对于征地补偿能否顺利实施，对今后水利工程建设起到尤为重要的作用。国家层面应尽快修订国务院第471号令及水利水电工程移民安置规划设计规范，贵州省也应尽快调整征地统一年产值和综合区片地价相关文件，以满足新形势下水利工程征地工作需要。

参考文献：

[1]吴小益，刘新，王志成.江西省水利工程现行征地补偿单价的编制及建议[J].江西水利科技,2015,41(2):153-156.

[2]杨瑞璟,杨贵平.关于水电工程征地移民顶层设计问题的思考[J].水力发电，2015,41(5):21-25.

[3]陈军明.高州水库灌区续建配套与节水改造首期工程征地补偿标准探讨[J].水利科技与经济，2015,21(7):26-29.

[4]李磊,刀海娅,罗涛.云南省水利工程建设征地移民安置规划概况和存在的问题[J].中国水利，2015(17):55-56.

[5]张蔚,王文奇.水利水电工程建设征地移民安置中的集体土地补偿问题分析与建议[J].中国水能及电气化，2011,33(11):33-36.

作者简介：罗政(1977-),男,布依族,高级工程师,主要从事环境保护、水土保持、水利水电工程移民方面的工作。

中图分类号：D632.4

文献标志码：A

文章编号：2096-0506(2016)06-0075-04