从“山东问题疫苗事件”看人大特定问题调查权

戴激涛

一、问题的提出

2016年3月，山东警方破获案值5.7亿元非法疫苗案，疫苗未经严格冷链存储运输销往全国24个省市。为进一步督促查清案件，国务院批准组织联合调查组调查“山东疫苗事件”。截至2016年4月11日，共立刑事案件192起，刑事拘留202人，已批准逮捕22人；已查实涉案药品经营企业45家；初步核实涉案疫苗流入接种单位59家。在该事件的处理过程中，国务院积极开展相关调查，并向社会公众承诺及时公布调查及督查结果[1]。其实，作为国家权力机关和民意代表机关的人大，在面对引发公众关注和涉及公共利益的重大事件时，亦应努力发声、积极作为。根据宪法及相关法律的规定，人大及其常委会有权对重大社会事件或涉及公共利益的热点问题行使特定问题调查权，以充分发挥人大的监督实效。为此，本文试图对人大特定问题调查权进行简要分析，探讨人大特定问题调查权行使的现况及存在的问题，并提出相关完善建议，从而切实维护民众权益。

二、人大行使特定问题调查权的现况及问题

特定问题调查权作为立法机关的固有权力，是国家权力机关依法组织特定问题调查委员会对特定事项进行调查的一种法定监督权力。“在宪法赋予人大的监督方式中，人事任免权、财政预算决定权、质询权虽常被关注，但这些方式或为抽象性监督，或为被动性监督，相比而言，特定问题调查权具有更为实质性的监督功能。”[2]正因为人大行使特定问题调查权更具强硬性、针对性和及时性的特点，故此被称为人大监督的“尚方宝剑”[3]。

在规范层面，我国人大及其常委会行使调查权的主要法律依据包括宪法、地方组织法、监督法、代表法和预算法等相关规定。我国现行宪法第七十一条规定，“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候，可以组织关于特定问题的调查委员会，并且根据调查委员会的报告，作出相应的决议。”“调查委员会进行调查的时候，一切有关的国家机关、社会团体和公民都有义务向它提供必要的材料。”地方组织法第三十一条规定，“县级以上地方各级人民代表大会可以组织特定问题的调查委员会。”“调查委员会应当向本级人民代表大会提出调查报告。人民代表大会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。人民代表大会可以授权它的常务委员会听取调查委员会的调查报告，常务委员会可以作出相应的决议，报人民代表大会下次会议备案。”地方组织法第五十二条规定，“主任会议或者五分之一以上的常务委员会组成人员书面联名，可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会，由全体会议决定。”“调查委员会应当向本级人民代表大会常务委员会提出调查报告。常务委员会根据调查委员会的报告，可以作出相应的决议。”监督法第三十九条规定，“各级人民代表大会常务委员会对属于其职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的，可以组织关于特定问题的调查委员会。”代表法第十六条规定，“县级以上的各级人民代表大会代表有权依法提议组织关于特定问题的调查委员会。”预算法第八十四条规定，“各级人民代表大会和县级以上各级人民代表大会常务委员会有权就预算、决算中的重大事项或者特定问题组织调查，有关的政府、部门、单位和个人应当如实反映情况和提供必要的材料。”从上述法律的规定可以看出，特定问题调查权是法律规定的人大及其常委会行使的一种刚性监督方式，这种监督方式有两个特点：一是必须遵照法律的规定行使，人大行使特定问题调查权有着严格的法律程序；二是以特定问题的发生为前提条件，特定问题一般包括社会影响重大、涉及公共利益或是引起群众强烈不满的群体性事件等等。

在实践中，我国人大对特定问题行使调查权的实例尚不多见，根据学者们的研究，特定问题调查是人大极少运用的一种监督形式，基本处于“沉睡”状态[4]。迄今为止，全国人大及其常委会尚无正式运用特定问题调查权的事例。在地方人大启动特定问题调查权的事例中，比较引人关注的有：2000年5月，安徽省合肥市人大常委会成立汪伦才案件特定问题调查委员会；2003年3月，四川省成都市锦江区人大常委会成立了特定问题调查委员会；2005年6月，湖南省益阳市人大常委会组织特定问题调查委员会，对城市规划区内历年形成的闲置土地进行逐宗调查核实；2008年10月，湖南省永州市人大常委会作出《关于组织特定问题调查委员会对潇湘平湖“得月舫”游轮有关问题进行调查的决定》；2011年4月，湖南省宜章县对于康达水泥厂开展特定问题调查；2014年5月，浙江省云和县人大对财政存量资金启动特定问题调查程序；2015年10月，全国人大常委会预算工委副主任苏军率调研组到浙江云和县就“云和人大特定问题调查”开展专题调研。虽然人大特定问题调查权工作开展较少，但就效果而言，还是非常好的，促进了当地群众普遍关注的社会问题的解决，赢得了普遍好评。然而，在现实中仍然有观念和制度两方面的原因影响人大特定问题调查工作的开展。

在观念层面，由于现有法律对人大行使特定问题调查权的规定更多的是将其定位为一项临时性、补充性的监督职能，使得大家对这项职权形成了一种“图安稳的不想用，胆子小的不敢用，环境差的不能用”[5]，“想调查就调查，觉得麻烦不用调查也没关系”的偏见，加之现行宪法第七十一条将“特定问题调查权”的启动条件规定为“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要的时候”，让大家难以把握到底什么时候才是“必要的时候”；而且人大特定问题调查权并非人大的经常性、必要性监督手段，全国人大议事规则也没有对宪法中的“必要”进行具体规定。地方组织法和监督法则将临时调查委员会成立条件规定为“全体会议或常委会决定”，这使得人大及其常委会在现实中要展开特定问题调查比较困难。此外，社会公众潜意识里将“调查”“启动调查”理解为“处置”“追责”的前置程序，一听到“调查”就非常紧张。这种思维方式对人大行使特定问题调查权桎梏至深，造成人大在启动调查程序时往往非常谨慎，会选择尽量少用或者不用这种监督方式以避免民众产生紧张和恐慌的心理。要充分发挥人大对特定问题调查权的监督职能，应重新认识和理解人大这项重要的、独特的监督权，对人大行使特定问题调查权的内涵与外延进行规范界定，改变人们对人大特定问题调查制度存在的成见和误解。

在制度层面，由于现行法律对人大启动特定问题调查程序等相关规定较为严格，这在一定程度上限制了人大特定问题调查权的行使。全国人大议事规则规定，3个以上的代表团或者1/10以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会。根据其他相关法律规定，委员长会议、主任会议、1/5以上常委会委员可以向本级人民代表大会常务委员会提议组织关于特定问题的调查委员会；县级以上的地方各级人民代表大会1/10以上代表书面联名，可以向本级人民代表大会提议组织关于特定问题的调查委员会。其实，由人大代表或常委会委员联名发起启动调查机制的情形很难出现，实践中更多是由人大常委会主任向常委会提出成立调查委员会，或者人大常委会主任通过人大常委会主任会议向本级人大常委会提出。这无疑表明，调查委员会的成立往往与个别领导的密切关注有关[6]。由此可见，人大特定问题调查权的启动程序给人大行使该项职权带来了事实上的障碍和实施上的难题。再者，各级人大及其常委会组织特定问题调查委员会的程序、调查权行使的方式、调查结果的处理机制、特定问题调查委员会的构成及职责、被调查对象的权利和义务等问题尚缺乏具体统一的规定，造成实践中人大行使调查权没有明确的规范支持和文本依据。根据权力法定原理，国家权力应当在法治轨道内运行，法律应当对权力边界进行明确规定，保障国家权力机关既不失职，又不越权。这既是人大特定问题调查权顺利有效实施的前提，也是防范和避免国家权力对公民权利可能造成侵犯的客观要求。

三、运用法治思维和法治方式促进人大特定问题调查权的行使

党的十八大提出，提高领导干部运用法治思维和法治方法深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，从而全面推进依法治国，实现国家各项工作的法治化。简单来说，法治思维是指在决策、执行和解决社会矛盾和冲突的过程中，权力主体能够基于法治理念，有效运用法律规范、法律原则、法律精神和法律逻辑分析和处理所遇到和所要处理的各种问题的思维活动与过程。法治思维特别强调公权力主体在行使权力的过程中，应当牢记权力行使边界，遵守法定程序，不得滥用权力，没有超越法律的特权。法治方式则是运用法治思维来处理、分析和解决问题的行为方式。法治思维与法治方式是内在和外在的关系，法治思维决定着法治方式，法治方式体现着法治思维。将法治思维和法治方式应用于所有治理领域，是党的十八大以来一系列重要文件所确立的实现国家治理和社会治理现代化的基本要求。因此，在国家的各项具体工作中，公权力的行使者应严格遵守法律规定，运用法治思维和法治方式来认识问题、分析问题和解决问题，养成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的思维习惯，这是权力规范化运行的应有之义。已有的实例充分表明，特定问题调查在人大及其常委会监督中可以发挥重要作用，以后人大在开展特定问题调查工作时，如果能够充分运用法治思维和法治方式，无疑将更有助于促进该项职权的有效行使，更充分地实现“国家尊重和保障人权”的义务。

一方面，运用法治思维和法治方式要求准确定位宪法中所规定的人大特定问题调查权的权力属性，清楚界定人大特定问题调查权的内涵与外延。依法治国首先是依宪治国，法治的直接体现就是宪治；运用法治思维首先是运用宪法思维，运用法治方式首先就是以宪法为开展各项工作的最高行为准则。要准确理解宪法第七十一条对于“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会认为必要时”行使调查权的规定，有必要界定“必要”的涵义。这就需要对调查权的启动程序由全国人大常委会通过宪法解释或者立法方式进行具体明确的规定，从而规范调查权启动的实质性标准或程序性标准，比如对“特定问题”的范围进行列举式的说明，如2009年云南省彝良县人大常委会通过的《彝良县人大常委会关于特定问题调查办法》第四条对特定问题进行了详细规定：“（一）县人民代表大会常务委员会对属于职权范围内的事项，需要作出决议、决定，但有关重大事实不清的问题；（二）本行政区域内发生的违反宪法、法律、法规和上级或者本级人大及其常委会决议、决定的重大事件；（三）本行政区域内的国家机关工作人员的重大违法、渎职、失职事件；（四）本行政区域内有重大影响的冤案、假案以及公民和法人的重大控告、申诉案件等。”再者，可以对提起启动程序的代表或委员的人数等条件结合实际情况进行规定，解决当前人大行使调查权启动程序过于严格的瓶颈，改善人大特定问题调查权行使不力的现状。

另一方面，运用法治思维和法治方式要求充分发挥各级人大代表在特定问题调查制度中的作用，既有效保障县级以上各级人大代表对组织特定问题调查委员会的提议权和参与权，同时又应对特定问题调查权的行使边界及法律责任进行明确规定，确保权力在法治轨道内运行。根据现有法律规定，县级以上各级人大代表对组织特定问题调查委员会享有提议权和参与权，因此，人大代表应积极行使宪法和法律赋予的监督职权，在面对诸如“山东疫苗事件”这样的重大社会问题时，积极履行法定职责，查明真相、收集证据，保障公众对于事件真相的知情权，实现“人大是国之重器，不鸣则已，鸣则掷地有声”[7]的愿景。同时，人大在开展特定问题调查工作时应充分运用法治思维和法治方式，完善相关立法对于各级人大及其常委会启动特定问题调查程序的标准、调查权行使的方式和程序机制、调查结果的处理机制、特定问题调查委员会的构成及法律职责等问题的具体规定，使人大开展特定问题调查工作有法可依、有制可遵、有序可守、有章可循。目前，地方各级人大已相继出台相关办法进一步规范人大开展特定问题调查工作，如2012年云南昭通市人大常委会通过的《昭通市人民代表大会常务委员会组织关于特定问题的调查委员会办法》、2013年海口市人大常委会出台的《海口市人民代表大会常务委员会特定问题调查办法》等等。这些法律规范性文件的出台不仅有利于及时解决人民群众强烈关注的专门性、突出性问题，促进社会秩序的良好运转；而且可以充分发挥人大作为国家权力机关和民意代表机关的民主性价值和工具性价值，督促人大积极履行“尊重和保障人权”的宪法义务，并为条件成熟时制定统一的人大特定问题调查权实施办法提供了地方经验参考。

参考文献：

[1]新华社：《山东济南非法经营疫苗系列案件部门联合调查组通报调查进展情况》，载《人民公安报》2016年4月14日。

[2]郭大林：《全国人大特定问题调查权的宪法之维》，载《政治与法律》2015年第12期。

[3]曹众：《地方人大及其常委会组织特定问题调查考量与反思》，载《人大研究》2011年第3期。

[4]谢文英：《启动人大特定问题调查，离我们有多远》，载《检察日报》2015年8月24日。

[5]邵拥军：《特定问题调查权的研究和思考》，载《人大研究》2005年第9期。

[6]温泽彬：《人大特定问题调查制度之改革》，载《法学》2015年第1期。

[7]田必耀：《“云和经验”和“广东实践”》，载《人民之友》2016年第2～3期。

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