浅析政府投资项目代建管理模式

钱亚

【摘 要】本文立足于对政府投资项目代建管理的认识，阐述了“代建制”的内容，以及政府投资项目代建制的组织模式，并在此基础之上，分析阐述为何实行政府代建制以及以实例分析实行政府代建制的组织架构。

【关键词】代建；模式；组织架构

一、前言

为充分落实企业的投资决策权，更好发挥市场配置资源的基础作用，提高政府投资决策的科学化、民主化水平，增强宏观调控和监督的有效性，2004年国务院出台了《国务院关于投资体制改革的决定》（国发【2004】20号。提出“加强政府投资管理，改进建设实施方式，对非经营性政府投资项目加快推行‘代建制，即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位”。代建管理单位以控制项目投资额、保证项目质量和工期为目标，在委托方、使用单位、财政审计、监察等部门的监督下负责项目的建设实施。

二、政府投资项目代建制内容以及组织管理模式

政府投资项目代建制指的是对政府主导的，满足公共需求，由政府以国有资产投资或者融资的方式建设的，涉及面广，资金投入量大，周期长的基础设施和公共产品，目的是使社会福利公平分配，不以盈利为目的，资金来源为财政收入的建设项目实施项目管理的一种制度。政府项目代建管理模式引入市场竞争、减少了政府行政权力干预，合理划分政府和市场的职能，在一定程度上制约了腐败，是基于我国目前政治、经济环境，由行政化向市场化管理的本质性的变革。2004年颁布的《国务院关于投资体制改革的决定》，虽然在政策层面上明确了政府投资项目推行‘代建制的决定，给出推行‘代建制宏观性、指导性的方针，对‘代建制的各项具体形式却没有进行具体明确的规定。我国现行的三种代建模式：自主管理组织模式、委托管理组织模式、市场管理组织模式。由于各地政府对代建制的认识差异，代建模式形成的代建管理单位、政府与使用人之间的就形成了一定的差异。

自主管理模式由政府直属机构代表政府行使使用单位职能，财政部门负责资金管理与监督。代建管理单位作为作为专业性机构，设立项目资金专款专用账户，对政府性投资项目进行集中、统一的管理。主要针对通用性较强的建筑类型，例如学校、医院、办公楼、住宅、广场等。

代建委托管理组织模式主要要针对特殊、复杂的建筑类型。例如文化、体育设施等。

代建市场管理组织模式主要适合引入社会资金的项目。

这三种政府代建管理的组织模式，第一和第二种比较适合我国现阶段的公共建设管理的需要。

三、当前我国实行的代建管理模式与实例分析

一直以来，我国建设项目的管理模式一般采用传统模式，由使用单位或者使用单位的工程管理部行使业主职能，提出项目，进行立项申请、审批、组织设计、选择施工单位和承包商，组织施工建设，资金拨付，对工程的成本、质量、工期全程负责。由于我国政府投资决策和监督机制的不健全，这种模式在运行过程中容易产生不切实履行职责和不注重维护公共利益，而造成投资失控和滋生腐败的弊端。实行代建制，在实质上是在政府投资项目中实行合同承包方式，将政府公共工程建设委托给市场化、专业化的项目管理公司进行实施。改变政府既是项目提供者又是建设者的局面，使投资、建设、使用3个阶段由不同主体负责，利用投资概算对项目管理公司进行约束，有利于控制投资，避免浪费，提高工程质量和专业化水平。

目前，苏南地区采用的是第一种和第二种混合的常设组织为主的代建模式，即政府部门指定专门机构，将政府投资项目进行适当的集中、统一管理，从而提高政府投资项目管理的专业化水平。一般大型建设项目的代建主体，都是由实力雄厚、具有规定资质的国有投资集团承担，由集团内专门的项目管理公司或者项目部承担建设管理职责，承担工程总承包、工程咨询、设计、施工管理，进行系统化和规范化的管理。以苏南某县级市为例 ，市城投公司是国资委直辖全资国有集团公司，作为政府基础建设项目的建设和管理主体，采用的是综合的代建模式即自主管理模式和代建委托管理模式的组合。自2004年根据《国务院关于投资体制改革的决定》开始实行政府投资项目工程代建，历年来一直承担全市范围内的各类基础设施建设，每年完成投资额20多亿元。公司实行的组织架构是把公司分为两大类部门，一类为业务型部门，包括项目管理部、投资管理部、财务部和工程部，主要从事代建项目工程全流程管理业务；另一类为服务和监督型部门，包括行政部、监察室、房产销售科和资产管理科。项目管理部负责联络相关行政单位和使用单位，负责组织、送审工程咨询单位编制的项目建议书，项目选址意见书、环境影响评价报告，节能评估报告、和可行性研究报告等工作，经上级主管部门审查合格后办理相关部门审批手续，制定项目实施计划，进行方案设计、勘察、工程初步设计和施工设计的工作。投资管理部根据批复的立项申请，负责组织工程咨询单位编制项目估算再报送财政审核，根据财政评审后的项目概算进行工程各分项工程的标底初审，参与财政局标底评审工作；组织各项招标任务；负责各项工程、材料、设备招标、开标，对招标合同进行起草及审核、拟定招标方案、协调材料及设备供货及进场安装事宜。工程管理部负责代建工程项目全过程的协调和管理，负责跟踪和监督工程项目的质量、进度和造价，负责向相关部门报告项目的进展状况，参与工程竣工验收和完工资产的移交工作；负责工程资料档案的移交和移交后工程质量的的保修协调工作。财务部门负责审查上报项目年度投资计划、基建支出预算及资金拨付申请，统计分析工程进度，指导项目概算的执行，配合财政、审计部门的审查和报送项目结算和竣工财务决算，配合相关部门进行代建项目的绩效考评。行政部负责协调各类党务、政务、人事等工作，监察室负责纪检、监察、和廉政建设。房产科和资产管理科负责完工项目的产权登记、拆迁安置房和保障房的销售以及后期资产的管理。为明确各项管理工作的任务分配和分工，在个部门之间和各相关科室之间建立明确的组织关系，确定管理要素，制定各类规章制度，结合实际管理需要组织建立“小机构、大社会、低成本、高效率”的代建模式。公司组织架构如下图所示：

以2014年为例，作为政府政策执行和项目监管的机构，城投公司当年竣工各类重点民生工程项目22只，啟动28只，完成投资21.78亿元，全年负责组织实施安置房（保障房）项目共14只，共计建设安置房7400多套，总面积131万平方米。在抓好质量、安全各项制度和措施、严格控制工程概算的同时，工程管理部通过完善工程例会制度等形式，及时解决项目实施过程中遇到的问题。项目管理部组织施工技术、规划设计、质量安全等方面专家进行质量、进度、安全等检查。在严格执行各项工程建设及内控制度的基础上，投资管理部进一步加强了工程造价的控制，全年共组织采购材料设备采购90多次，中标金额9700多万元，组织工程招标140多项，中标总金额25.23亿元，下浮总额2.81亿元，投资下浮率超过10%。另外，开展代建项目监管的基本依据是政府层面和项目层面的制度信息和管理信息，公司非常注重对此类文件和信息管理的系统建设，2015年初基于财政局开发的政府投资项目财政管理系统，升级开发了工程管理平台，构建了代建项目的整体信息数据库，基此开展工程信息的集成、远程协作、监控、办公自动化等功能的建设，全面、准确地收集项目信息，及时进行分析和决策，开展有效沟通、高效解决问题，快速检索和全面保留与项目管理相关的信息资料，科学、规范地进行管理工作。工程完工交付后，使用单位对工程质量的认可度很高，实行代建制取得的成效非常明显。

四、结束语

综上所述，代建制是政府投资项目管理模式的的一项重大改革，也是政府投资项目管理发展的方向，随着社会各界对代建制的不断熟悉和了解，随着代建管理模式的不断发展和完善，代建制必将会更加深入人心，在我国政府投资项目管理中发挥出更大的作用。

参考文献：

[1]梁红宁，《项目代建监管模式建设》，华南理工大学出版社，2014年8月.

[2]王建中主编，《代建项目管理指南》，天津大学出版社，2013年1月.