城乡统筹背景下的户籍制度改革



城乡统筹背景下的户籍制度改革

摘要：改革开放以来，我国城市化发展迅速，但是我国现行的城乡二元户籍制度的局限性导致人口流动、就业都存在着一些列问题，城乡差距不断拉大。本文通过当前户籍制度对城市化的影响分析，就户籍制度的改革措施进行了思考。

关键词：户籍；城乡统筹；人口迁移

随着我国社会经济的快速发展，国家提出了城乡统筹的发展战略，城市和农村逐渐融合，农村的经济、设施、教育资源等方面都有了较大的改善，但是和城市相比，依然存在较大差距，特别是在就业、社会保障等方面相对滞后。究其原因，主要是因为城乡分割的二元户籍制度，把公民划分成为了城市户口和农村户口，农村和城市户口存在壁垒，人口不能自由流动，造成城乡差距越来越大。目前，户籍制度改革的滞后成为制约统筹城乡发展的瓶颈。

1　我国当前户籍制度对城市化的影响

我国现行户籍制度已经严重阻碍了我国的城市化进程，主要表现在以下几个方面：

1.1现行户籍制度损害了市场经济秩序。良好的市场经济秩序，必然要求劳动力的自由流动，以便为市场主体提供充分、高质的人才。新中国成立之初，国家经济落后，人们生活贫困，城市失业严峻，大量农村人口又涌入城市，国家根本无力负担由此带来的就业、住房、食品供应等方面的压力，城乡矛盾突出。1958年1月9日，我国颁布第一部户籍制度《户口登记条例》。该条例明确区分了农业户口与非农业户口两种不同的户籍，规定农民不可自由迁徙，城乡二元户籍制度从此建立。在过去50多年，现行的户籍制度对社会主义建设、人民安居乐业曾发挥了重要的作用。但是，随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善，市场经济所内在要求的自由、公平的户籍秩序却受到现实制度的阻碍。现行户籍制度已经暴露出其严重的不适应性。由于农民不可自由迁徙、流动，使城市中的大量社会组织、企业事业单位得不到充足的人才供给，不利于形成全国统一的劳动力及人才市场，阻碍了经济的可持续发展，这无疑对我国市场经济的建设和完善是一个很大的障碍，甚至随时引起社会秩序的不稳定。

1.2城乡差距不断拉大。我国的户籍制度不仅仅只是对人口进行管理，在它之上还附加了各种的社会保障功能，城乡之间本都是中华人民共和国公民，但是由于户口不同，城市和农村户口享受的社会待遇存在着较大的差别。在城市，经济政治环境较好，他们拥有更优势的资源，在就业、教育等方面都有优厚的待遇，但是在农村，由于各种资源的匮乏，在享受的社会福利各个方面都不如城镇居民，只能靠耕种集体土地来维持自己的生计。所以，农民的收入和城镇居民相比差距较大。即使有一部分农民进城打工，但由于文化素质较低，就业技能薄弱，很难找到一份满意的工作，从事的都是一些苦、累、脏的工种，收入还较低。另外，户籍制度是具有承袭的，也就是说父母是农民，子女也只能是农村户口，父母是城镇居民，子女自然也是城镇户口。农村与城市相比，各方面的生活条件都不如城市，农村的小孩如若想摆脱农村户口过上优越的生活，那么就要比城市的孩子更加努力。随着社会经济的发展，国民收入在不断提高，但城乡差距却越来越大。据国家统计局统计，2013年，城乡居民收入差距扩大到3倍，但这还只是名义上的差别，对于城市居民而言，他们还享有大量的实物补贴，比如公费医疗、养老保险、失业保险等，这些对农民来说都是没有的，如果把这些都一起计算，城乡的差距会更大。尽管影响城乡差距越来越大的因素有很多，但户籍制度是其主要因素之一。附着在户籍制度上的各种社会福利和社会资源分配的不公都进一步拉大了城乡收入的差距。

1.3不利于城市社会和经济的稳定发展。自上世纪90年代以来，因务工经商、购租房等原因，户口登记地与实际居住地不一致的人户分离人口不断增加。人户分离给基层组织的人口管理工作带来了诸多问题和挑战，主要表现在以下几方面：第一，由于人口的流动性，利用现行的户籍登记制度较难获得准确的统计资料，不利于国家在社会保障方面制定相关政策。第二，农村人口进入城市之后，由于户籍不在常住城市，没有纳入到城市管理中，不利于建立良好稳定的社会秩序。第三，我国的社会保障和社会福利是以户口为单位制定的，农民工的户口不在常住城市，就不能和城市居民共享，不能从法律上保护农民工的切身利益。户籍制度使流动人口人户分离，这种人户分离的现象，不利于城市社会和经济的稳定发展，不利于国家对国民经济建设进行规划统筹，不利于城市的健康发展。

1.4户籍制度抑制潜在消费行为。由于我国的户籍制度区分了城市和农村户口，农村人想进入城市会受到诸多条件的限制，这就导致农村人只能生活在落后的农村，祖祖辈辈以种地为生，不能跟随工业化进程而不断发展，户籍制度抑制潜在消费行为，使国家内需市场难以成长。这将严重影响我国城乡统筹的城镇化建设。在农村，农民收入水平低，消费水平也较低，农村人口数量庞大，造成我国内需不足，尽管国家采取了很多措施刺激消费，但由于户籍制度的限制，始终不能从根本上解决这一问题，这将严重阻碍我国社会经济的发展。目前，随着我国产业结构的调整，大量农民也开始进入城市务工，但是由于收入较低，依然生活在城市的边缘，他们努力工作，却不再城市里消费，把挣的钱大部分都寄回家里以期改善生活条件。因此，虽然进城了但生活方式并没有太大改变。究其原因，还是因为户籍制度的壁垒，在制度上把城市和农村人口相区别，城市没有从根本上接纳农民工，城市里农民享受的就业待遇、社会福利明显比不上城市人口，进城务工的农民工作不稳定，大多都有临时的观念，并没有完全融入城市生活中，潜在或显在的职业排斥使这些农民工没有归属感，心理对城市的认同感较低。加之工作不稳定，较低的收入和较差的社会保障状态，更增添了他们的不稳定感，降低了他们的消费预期，很难进行正常的投资和消费，使他们更倾向于储蓄以寻求安全感。

2　我国户籍制度改革的构想

2.1加强法制宣传，推进户籍制度改革立法。迁徙自由权是现代法治国家公民应当享有的一项基本人权，我国应从宪法上对公民的迁徙自由权予以根本保证，迁徙自由体现了公民人身自由，已为很多国家的法律和国际条约所规定。我国在1954年就提出了要确保公民的迁移自由，但由于当时社会经济政治条件的制约，赋予公民的这一项基本权利并没有真正付诸实践。随着社会发展，大量农村人口涌入城市，使城市不堪重负，1975年国家取消了允许公民迁移自由的规定，至今依然没有恢复。迁徙自由权的缺失使中国社会形成了城乡二元结构的封闭的户籍管理模式，构成了世界罕见的城乡壁垒。公民尤其是农民的迁徙自由权根本得不到保障。通过宪法确认并保护公民的迁徙自由权，消除城乡不同户口之间的隔离和歧视，已是人心所向、大势所趋。宪法是我国的根本大法，其他法律法规便不得与它相违背，以这种形式将公民的迁徙自由权确定下来，让农民工可以自由选择任意城市打工，并享有该城市居民一样的社会待遇，让农民的迁移自由权得到法律的保护。一旦有地方政府出于对本地户口居民利益的保护，提高城市准入门槛，便可考察他是否和宪法违背。

2.2尽快剥离现行户籍制度附带的社会福利和其它社会特权，还户籍制度人口管理的本色。改革户籍制度，不是取消户籍登记管理，关键是消除户籍制度带来的城乡之间社会福利、经济、政治上的区别，促进教育、卫生、就业等相关社会保障制度改革。我国最初开始建立户籍制度主要是登记统计人口基本信息，如个人基本情况、家庭住址等，以此来确定公民身份。但是随着社会发展，户籍制度的功能发生了较大变化，除了依然可以进行人口登记，一些社会保障措施，如教育、医保等公共政策也附着在上面，造成城乡之间社会福利不均衡。如今，要逐步剔除附着在户籍上的不合理制度，平等对待进城落户居民和城镇居民享有的权利和义务，却障碍重重。因此，必须让户籍回归其本有的公民信息登记功能，实现城乡人口可以自由迁徙，人口权利平等，建立城乡一体化的户籍管理制度。

2.3建立全国统一的户口登记管理制度，真正实现公民身份的平等。城乡分割的二元户籍制度，将我国居民户口划分成为了城镇户口和农业户口，两种户口在社会保障、社会福利等方面是不均衡的。因此，必须加快推进户籍登记管理制度的改革。目前，在申报户口过程中会有很多限制条件，应打破壁垒，取消这些限制条件，以常居住地登记户口，使户口登记真实反映居民居住状况以及城市化水平。

2.4加大公共服务体系改革力度，建立城乡均等的公共服务保障体系。由于城乡二元分割的户籍制度存在，城市和农村的公共服务体系存在较大差别，两者之间不均等，造成城乡差别越来越大。因此，必须加大力度推进公共服务体系的改革，建设城乡一体化的公共服务保障体系。各级财政部门应加大财政投入，调动社会资源筹集资金，推进在教育、就业服务、社会保险、社会服务、医疗卫生、人口计生、住房保障、公共文化体育等领域实现均等化，使农村人口也能共享城市优势公共资源，城乡居民共享改革发展成果。主要可以从以下几方面开展工作：第一，应优先推动教育资源的均衡发展。农村经济落后，教育资源匮乏，应加大财政力度在农村教育资源的投入，普及九年义务教育，提供各种扶助政策鼓励大学生毕业后回农村任教，推动建立各种帮困助学工程，资助家庭经济困难的学生，认真解决好进城务工农民子女上学的问题，保障家庭经济困难的学生都上得起学。第二，建立就业促进政策，完善城乡一体的就业促进体系。根据城乡产业结构变化的需求，建立体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系，加大对农民就业服务培训，提升技能型人才培养能力和水平，满足经济社会对高素质劳动者和技能型人才的需要，积极为劳动者创造更多的就业机会。第三，完善农村社会保障体系。农村在社会保险、社会福利、社会救助等方面相对城市都具有一定的差距，因此必须统筹城乡一体化的社会保障体系，加大农村社保的投入力度，使农村享有的养老保险、最低生活保障制度能和城市同步，并完善农村新型医疗合作制度，解决农民看病难、看病贵的问题。第四，优化医疗卫生资源配置。加强重大疾病防控，健全突发公共卫生事件应急机制，重点推进公共资源配置向农民、低收入群体倾斜，向县城、乡镇和农村社区倾斜，加快城乡卫生院、社区服务中心的建设，提高服务质量，深化卫生服务机制的改革。

参考文献

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401320重庆工商大学融智学院

喻小倩