以“五大发展理念”为引领 在以人为本中保障质检事业科学发展——对陕西检验检疫预算管理改革工作的思考

白岗 何玉坤（陕西出入境检验检疫局 陕西西安 710068）

以“五大发展理念”为引领 在以人为本中保障质检事业科学发展
——对陕西检验检疫预算管理改革工作的思考

白岗 何玉坤（陕西出入境检验检疫局 陕西西安 710068）

党的十八届五中全会提出“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，是国家“十三五”规划的发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，这为质检事业“十三五”乃至今后更长时期的发展指明了方向，也是今后一段时期引领和推进质检工作的灵魂、精髓和主线。

以五大发展理念为引领，就是要把五大发展理念转化并运用于“十三五”时期我国质量发展领域和质检系统的行动方案中，用新发展理念审视各项工作，崇尚创新、注重协调、倡导绿色、厚植开放、推进共享，进一步完善新思路、增添新举措、推动新发展，不断提高贯彻新发展理念的能力和水平，编制好质检事业发展“十三五”总体规划和各领域工作规划，综合运用质检职能，全面落实质量兴国，质量兴检战略部署，为加快发展新经济、培育壮大新动能、改造提升传统动能提供有力支撑，增强经济持续发展的动力。

在陕西检验检疫事业发展“十三五”规划中，国家粮食信息综合检验检测中心体系、“三互”等大通关一体化体系、网络信息大数据体系、跨境电子商务商品质量安全监管系统、口岸安全体系等的建设都是以五大发展理念为引领，科学谋划，立足当前、着眼未来，创新工作思路，力争在四个重点领域取得率先协同发展与突破的中期事业发展规划。相对中期事业发展规划，以一年为周期的年度预算具有“一年预算、预算一年”的短视性，不能全面适应发展需求。而中期财政规划是按照三年滚动方式编制的财务收支计划，是预算管理体制的改革和创新。与按年度编制的预算不同的是，中期财政规划管理，需要更长远的眼光，强调的不再是加快执行预算，而是更多的对资源配置的关注，在执行预算的同时突出政策的落实，突出财政政策对资源的有效配置，是长期的综合的财务预算安排模式。通过中期财政规划和年度预算的有机结合，对未来三年重大财政收支情况进行分析预测，规划重大政策、重大项目，研究政策目标、运行机制和评价方法，有利于破解年度预算的短视问题，通过逐年更新滚动管理，对跨年度的重大项目分年度纳入预算，避免年度结转的存量资金规模过大，项目支出不规范等现象。

如何变革预算管理思路，根据《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》，提前树立中期财政观念，制定前瞻性、延续性工作安排，将年度预算和中期财政规划有机结合，为检验检疫事业发展规划提供充分的资金保障，是检验检疫事业发展和预算管理的新课题。

一、陕西检验检疫局预算管理工作现状

检验检疫业务的方针政策，最终要体现在财政预算上；而政策的贯彻落实，则体现在预算执行上。2016年，陕西检验检疫局改变预算管理方式，将预算分解至具体的预算部门，强化主体责任意识，初步落实财政部“谁用钱、谁负责”的改革理念，充分发挥各部门作为预算编制主体、执行主体和责任主体的作用。计财部门前移和强化审核、监管工作，加强对预算执行情况的考核。预算分解后，陕西检验检疫局的预算执行进度明显提高，从国家质检的通报中明显看出：2016年第一季度执行进度同比提高7.78%，排名同比提前11名，并且略高于系统内平均进度；第二季度执行进度同比提高7.77%，排名同比提前9名，并且略高于系统内平均进度；第三季度执行进度同比提高0.59%，排名同比提前6名。预算分解后，局本级各部门纳入预算执行进度考核对象，考核结果对预算执行促进效果良好。

同时，陕西检验检疫局预算执行依然中期发力不足，第四季度压力较大。连续两年数据中，每季度的预算执行排名均比上个季度有所下滑。相对其他中期执行较快的单位，在第四季度，预算执行压力较大。预算管理方式的改变，目前对此现象并没有明显的改善。其综合分析，项目支出结转结余依然是结转结余形成的主要原因。一方面项目支出中的仪器设备采购和基建工程是形成结转结余资金的主要原因；一方面局本级易形成结转结余和执行缓慢的项目支出预算中，技术中心和保健中心的仪器设备占比较重。

二、预算分解后出现的新问题

2016年是预算分解试行的第一年，无论是预算执行部门还是计财部门，都是“摸着石头过河”，没有现成的经验参照。试运行三个季度后，在取得一定成果的同时，也显现处一些问题。

一是预算部门对预算的认识程度不同，所编制的预算覆盖面不同，部分预算部门的预算编制和执行差距较大。在预算分解试行阶段，部分预算部门对本部门的预算认识不全面，编制的预算没有覆盖本部门可预见性工作，或者没有覆盖日常工作，仅为重点工作。因此在预算执行时，分解预算外项目较多。

二是分解后的预算项目与未分解项目在内控中没有区分管理，不能激发预算部门在次年预算编制中的积极性。现行的内控管理对局本级预算中已分解的预算项目和未分解的预算项目未作出明显的区分，因此，对于通过规定编制并分解的预算项目，预算部门在编制和支出时存在一定的重复审核工作，并且承担了该项目在预算执行进度考核中的责任；对于未分解的预算，各部门在支出审批时和已分解预算适用类似的审批手续，并且不承担执行进度考核责任，不利于未来年度各预算部门在编制预算时积极、全面地申报本部门预算。

三是考核已分解预算执行进度的科学性和对考核结果的利用率有待提高。由于试行阶段各预算部门编制的预算覆盖面不一致，部分部门对本年工作覆盖较全面，部分部门存在不少游离于分解预算外的项目，计算基数不对等，导致统计出的执行进度不能全面、科学的反映各预算部门的实际预算管理水平。因此，目前对执行进度的通报结果没有明确的处理措施，缺乏后续应用，约束和督促作用相对较弱，更多的依赖于被考核单位的主动性和自觉性。再加上已分解预算和未分解预算在内控中没有区分管理，追加预算的措施无法发挥实际促进效用。

三、以“五大发展理念”引领预算管理改革

在质检发展的新形势下，预算改革应以“五大发展理念”为引领，把握质检工作规律新常态，转变预算管理观念，突破预算改革难题，以科学、前瞻、延续性的预算管理做好检验检疫事业发展规划的资金保障。

1.遵循五大发展理念，全面推进预算管理改革

创新——把握质检工作新常态，根据中央和财政部对预算管理改革的要求，转变工作思路，从实际出发，逐步创新预算管理模式。

协调——充分发挥各部门作为预算编制主体、执行主体、责任主体的作用和计财部门审核主体、监管主体的作用，理顺关系，协调共进，配合编制中长期发展规划。

绿色——通过检验检疫发展规划和年度预算的有机结合，突出财政政策对资源的有效配置，节约财政资金，科学设置绩效目标，提高资金使用效率。

开放——通过将开放发展理念厚植于预算管理，对检验检疫事业发展的资源配置进行分析预测，研究规划政策目标，将跨年度的重大项目分年度纳入预算，持续增强检验检疫发展新动能。

共享——将年度预算的短视向中长期财务规划的延续转变，编制好检验检疫“十三五”发展总体规划和各部门工作规划，明确检验检疫事业发展目标，提早谋划政策安排，做好资金保障，真正把新的理念转化为引领检验检疫“十三五”时期发展的整体实力。

2.对预算分解后的新问题进行改进

2016年预算管理对预算进行细化分解后，取得显著的成绩，也显现出一些问题，针对这些问题，提出几点改进思路：

一是各预算部门编制本部门预算时逐步、全面覆盖所有工作内容，计财部门要科学计算局本级预留资金（特别是项目经费）的额度，合理设定预留资金的再分配方法。预算部门编制的本部门预算，不是仅编制重点工作预算，应是含基础工作、日常工作的全部支出预算。预算覆盖的全面性，是预算管理工作的基础，也是科学、合理地考核预算执行进度的基础。建议在未来两至三年内，逐步实现各部门能够以预算年度内涉及的全部支出为基础编制本部门预算。

目前，在项目预算的分解中，单一处室管理的预算项目和由牵头部门统一管理、多部门共同完成的预算项目已经分解到职能部门。由多部门共同完成，并且没有牵头部门的预算项目，可以在各部门编制全面的预算基础上，进一步规划局本级预留额度，并且形成相应的再分配方法，包括对各部门分解外事项支出的再分配、申请追加预算的再分配以及部门间预算调剂等。

二是有机结合预算编制和支出审批的流程，区别对待已分解预算和未分解预算。已分解预算在预算编制时已通过的审核程序，在执行时遇见的重复过程可以通过修订内控制度予以适当简化；未分解预算属于计划外事项，可以加强执行前后的签报和审批管理。修订相应内控管理，提高对已分解预算的执行效率，加强对未分解的计划外事项审核力度，同时提高预算部门科学、合理编制本部门预算的积极性和加强预算对支出的约束性。

三是提高执行进度考核的科学性，增强考核结果的利用率。提高执行进度考核科学性的基础在于提高各部门预算编制的全面性，增强考核结果利用率的基础在于增强执行进度考核的科学性。在保证基础的前提下，参照质检总局对预算执行进度的考核结果的处理措施，充分发挥对考核结果的利用率，并通过内控制度的修订，发挥调减、调增和追加预算的约束力度。

四是重点关注容易产生结转结余的项目支出。涉及基建和仪器设备购置的项目支出结转结余是资金结转结余的主要原因，应提前准备、重点督促，及时开展政府采购；对于在局本级预算中涉及采购所属单位仪器设备的，要提高仪器设备所属单位的积极性，明确责任主体；对于涉及直接支付的项目，应提前预留一个月的财政部审核支付时间。

五是加强预算对检验检疫事业发展的中长期规划作用。计财部门和预算部门加强协作和沟通交流，结合检验检疫“十三五”发展总体规划和各部门的工作规划，明确检验检疫事业发展目标，围绕目标编制既瞻前又顾后的延续性的中长期预算规划。如国家粮食信息综合检验检测中心体系、“三互”等大通关一体化体系、网络信息大数据体系、跨境电子商务商品质量安全监管系统、口岸安全体系建设等我局“十三五”发展目标，均以中长期项目为主，单纯的年度预算具有短视性，需要职能部门和计财部门用发展性的战略眼光，做出中长期的规划，建立年度预算之间的延续性。

五大发展理念为质检事业的发展指明了方向，也为检验检疫预算管理改革提供了实践指南。以五大发展理念为指引，内化于心、外化于行，以更坚定的决心、更强有力的措施、更科学的内控管理，把握发展规律，顺应发展形势，改革预算管理工作，真正把预算管理转化为“十三五”时期检验检疫事业发展的强大动力、资金保障和监督约束，推动质检事业的又好又快发展。

10.19312/j.cnki.61-1499/c.2016.12.002