区域经济协调发展的目标、内容及政策调控

臧天宇

中图分类号：F061.5 文献标识码：A

内容摘要：伴随着京津冀一体化战略的落地，区域经济协调发展再度成为一个热词。但学界对这一政策性概念并没有清晰统一的认知，也较少有研究对其内涵进行系统性梳理。本文基于既有的政策文本和学术文献，从目标、内容和政策三个层次对区域经济协调发展做深入剖析。

关键词：区域经济协调发展 目标 内容 政策调控

引言

区域经济协调发展是20世纪90年代初在我国政府宏观经济管理实践中产生的，并由相关领域学者提炼阐发的一个政策性概念。其早期论述见于1991年全国人大七届四次会议通过的《中华人民共和国国民经济和社会发展十年规划和第八个五年计划纲要》以及李鹏在会上就该纲要所做的报告。而学界的早期研究可追溯到1993年刘再兴发表的《九十年代中国生产力布局与区域的协调发展》以及次年出版的《中国区域协调发展战略》。

近20年来，区域经济协调发展概念在政府文件中得到不断丰富和完善，而经济学界也一直将之作为热点进行深入研究。但由于其突出战略性和目标性的特点，对概念的论述相对零散，没有形成完整体系。不少研究就政策论政策，忽视对内涵和机制的分析。由于缺乏坚实的理论支撑，概念的有效性也渐渐受到学者的质疑。因此，本文从相关的政策文本出发，结合学术文献，对区域经济协调发展的内涵进行阐述。具体的，从目标、内容和政策调控三个角度进行剖析。

区域经济协调发展的目标框架

（一）政策制定的战略初衷

了解区域经济协调发展战略提出的特定历史背景，有助于理解其战略初衷。事实上，协调发展战略是我国第三代区域发展战略。在此之前，我国的区域经济布局主要经历了三个阶段：

阶段一：“一五”期间以“沿海-内地”为主线进行工业布局。五年间，东中西三地区的投资配比为36.9%、28.8%和18%，一定程度上缓解了工业布局过分集中在沿海少数点上的缺陷，推动了总体工业产值增长，缩小东西部发展差距。

阶段二：“三五”、“四五”大三线建设时期，生产力布局整体西移。“三五”期间，东中西投资配比为26.9%、29.8%和34.9%。这一时期，中西部建成了一批现代化工业企业，与沿海的差距进一步缩小，但全国总体经济增速有所下滑。

阶段三：始于20世纪80年代，为了弥补“平衡战略”带来的效率损失，战略目标转向总体效益。1985年，国务院召开长江、珠江三角洲和闽南三角地区座谈会，明确提出倾斜发展战略，东部重新成为发展重心。

非均衡战略的实施带来了国民经济的高速增长，但也引发了地区间的极化效应。与之伴生的还有工业同质竞争及地方保护主义等发展乱象。正是在这种背景下，区域经济协调发展战略应运而生。其初衷即在于调和效率与公平之间的矛盾，寻求效益与均衡最佳的“结合区间”。陆铭和陈钊（2009）将之称为区域发展的“第三条道路”。因此，最初的区域经济协调发展战略是以总体效益和地区均衡作为双重目标的。

在相关的政策文件中也可以为此找到佐证。李鹏就“八五”纲要的报告首次明确提出了区域经济协调发展的概念并做了阐发，其中提到“打破行政分割，建立全国统一市场，发挥比较优势，优化资源配置”和“正确处理沿海和内地，发达和欠发达地区关系，促进共同富裕”两个方面，基本可以理解为以效率为主、兼顾公平的目标取向。

（二）三目标框架的发展成型

当然，区域经济协调发展战略并非是一成不变的。近20年来，其关注的重点发生过变化，目标框架也更加完整。

一方面，战略优先级更多的从效率转向公平。例如，“九五”纲要把地区差距逐步缩小直接写入目标，在具体论述中也针对中西部提出了初步的政策框架。而“十五”纲要更是开宗明义提出了西部大开发战略。这种转变的原因可能在于：改革深化引致地区差距的进一步扩大（见图1），成为区域发展的主要矛盾；站在政府的角度，效率更多依赖市场机制，维持发展的相对均衡才是政府调控的着力点。

另一方面，可持续发展也写入了协调发展的目标体系。这一转变发生在“十一五”期间。“十一五”纲要在科学发观展观的指引下提出了主体功能区战略，将环境承载力纳入区域发展评价体系。随着2007年国务院发布《关于编制全国主体功能区的意见》，发展的可持续性正式加入区域经济协调发展的目标框架中。

至此，区域经济协调发展的目标框架正式形成。按照周绍杰等人（2010）的提法，将之称为“3E”体系，即经济发展（Economy）、环境保护（Environment）和均衡发展（Equity）的统一。这三个目标体现了区域经济协调发展的不同侧面，是一个相辅相成、互为支撑的总体。其中，可持续性是整个框架的基础，无论是追求效率还是公平，必须以保证发展的可持续性为前提，这是科学发展观的基本要求；效率是整个框架的核心，对于中国来说如何保证总体的高效增长是决策的核心，也是实现区域均衡的前提，低水平的均衡并不是区域经济协调发展；公平则是整个框架的关键，效率与公平并非不可兼得，如何在高速发展中通过合理手段调控地区差距是政府特别关注的问题，亦是我国社会主义性质的要求。

区域经济协调发展的内容体系

（一）官方表述的发展变化

在三目标框架下，区域经济协调发展表现出丰富的内涵。经过20年的发展，逐渐形成包含多层次主体、协调多种地区关系的完整体系，成为我国区域发展的一项综合性、全局性战略。为了更好的了解其内容体系，本文对相关文件做了梳理。

在“八五”纲要首次提出相关理念时，区域经济协调发展主要包含两方面内容：一是在建立全国统一市场的基础上，鼓励基于比较优势的地区分工与合作，促进资源优化配置；二是正确处理发达和欠发达地区的关系，在欠发达地区进行重点开发。这两方面内容契合了效率与公平的双重目标，是区域经济协调发展的基本内涵。

“九五”纲要的特点在于将全国划分为长三角及沿江地区、环渤海地区、东南沿海地区等七个经济区，改变了“八五”时期笼统的沿海内地或发达欠发达的区域划分，为区域政策的落实提供了导向，也有利于特色经济区和产业带的形成。此外，“九五”纲要更注重中西部地区的发展，针对性的提出了倾斜公共投资、规范转移支付和推进改革开放等一系列举措。

“十五”纲要的重点非常突出，即实施西部大开发战略。在区域的划分上，“十五”纲要回归简单，针对东中西三个大区论述了发展方向。针对西部大开发，提出了加快基础设施建设、推进生态环境保护、发展特色产业、坚持科教先行等举措。除此之外，“十五”纲要第一次在区域协调发展的篇目下增加了“实施城镇化战略，促进城乡共同进步”的章节，意味着城镇化问题也被纳入总体区域战略进行统筹考量。

“十一五”纲要对区域经济协调发展的内容体系进行了较大程度的丰富和完善。首先，在区域划分上，将发展严重滞缓的东北地区分离出来，提出了“推进西部大开发，振兴东北老工业基地，促进中部地区崛起，鼓励东部地区率先发展”的区域性总体战略。其次，在远景目标中提出了两个全新的概念—主体功能定位和基本公共服务均等化。其中，主体功能区战略的核心在于依照环境承载力和开发状况将国土空间划分为优化、重点、限制和禁止开发四类地区，进行差异化管理，实质是要协调经济发展与生态环境之间的关系。最后，“十一五”纲要还提出了以城市群作为城镇化主体形态的战略，加强城市群内的分工协作，增强城市群竞争力，并通过铁路线的连接形成“点轴式”的空间发展格局。

“十二五”纲要基本重申了“十一五”纲要的内容，但在一些细节上做了调整。首先，将“实行各有侧重的绩效评价”从“分类管理的区域政策”中独立出来成为一节，反映了中央对于调整绩效考核方式，促进可持续发展的迫切愿望。其次，将“以城市群为主体形态的城市化战略”提升为城镇化的首要任务，希望以城市群为增长极核构建新的经济增长空间。最后，从篇目的标题来看，将区域协调发展和城镇化健康发展并列，对以往模糊的从属关系做了梳理。一方面突出了东中西关系作为区域经济协调发展的核心内容，另一方面也强调了城镇化的重要地位。从国家层面来说，区域经济协调发展更多指各大区域之间的协调关系。

（二）内容体系的内在逻辑

以上对“八五”以来关于区域经济协调发展的论述做了整理，可以归纳为以下内容：打破行政分割，建立全国统一市场；基于比较优势进行地区分工与合作，形成跨省市的经济区和产业带；促进东中西之间的合作，并加强对中西部的投资和扶持；主体功能区战略和分类管理的区域政策；区域基本公共服务的均等化和人民生活水平差距的缩小；以城市群构建区域增长新格局，协调城市群内各城市间的功能定位和产业布局，促进一体化发展；推进城镇化，消除城乡二元结构。

这些看似零散的条目有其内在的逻辑关系，构成了一个多层次、多目标、点线面结合的区域发展战略体系。

首先，从区域协调的层次来说，政策文件分别从国家、都市区及城市内部出发规定了区域经济协调发展的内容。在全国范围，需要建立统一市场和基于比较优势的分工合作体系，并对中西部地区进行帮扶，这就要处理好国家与地方的利益关系。在都市区，城市群战略要求构建经济增长极带动区域整体发展，这是在协调地区内不同等级城市之间的关系。而在城市内部，城乡之间的统筹协调是政策关注的重点。

其次，从区域协调的目标来说，政策文件的规定体现了效率、公平和可持续三目标的统一。从效率角度来说，全国统一市场和区域分工体系有利于形成全国统一的经济系统，推动总体效率的提升；从公平角度来说，文件尤其强调对中西部地区的扶持和对民生事业的关注；从可持续角度来说，主体功能区战略强调对不同地区的因地制宜，对协调经济发展和生态环境之间的关系做了要求。

最后，从区域协调的具体路径来说，突出了区域经济一体化与区域政策差别化的统一。区域经济一体化即要消除区域间的政策或行政壁垒，促进区域间要素的自由流通，进而提升区域整体的生产效率。但这种一体化可能会导致路径依赖和马太效应（安虎森、蒋涛，2006），因而需要通过差别化的区域政策，实现领先与落后地区间的条件趋同（Barro和Martin，1991）。

区域经济协调发展的政策调控

实现区域经济协调发展有赖于政府的政策调控，具体来说，主要包括以下三个方面：消除不平等的制度环境，为完善市场机制提供保障；实现政府间的跨区域联合治理；针对落后地区实施有针对性的扶持政策。

（一）为完善市场机制提供多方面保障

建立一体化的市场体系能够促进区域间要素流动和产业协作，从而促进区域经济协调发展。具体而言，有以下举措：

第一，进一步推进改革开放，为中西部地区创造更为公平的政策环境。沿海和内地在经济政策上的不对等是导致内地市场发育缓慢和要素单向流动的重要原因。因而有必要推进内地的经济开放，缩小区域政策鸿沟，促进地区间要素流动。

第二，消除要素市场的人为扭曲，推升经济效率。要素市场改革滞后于产品市场是我国市场化改革的突出问题。各级政府对资本、土地等要素的价格体系进行人为干预，不仅抑制了生产率的提高，也影响了企业的研发投入。因此需要继续推进要素市场改革，建设有效的资本市场，破除地方政府对于土地市场的双头垄断。

第三，改革户籍制度，促进劳动力自由流动。一直以来，我国实行较为严格的户籍制度，劳动力在城乡、区域间的流动受到限制，没有形成统一的劳动力市场。不仅损害了劳动力资源的配置效率，也不利于区际报酬的均等化。为此，政府需要改革以户籍为基础的公共服务供给机制，实现基本公共服务的信息联网和就近享受，为劳动力自由流动提供政策保障。

第四，改革官员绩效考核方式，打破地区行政壁垒。分税制改革给予地方政府相当的自主性，催生了晋升激励下的GDP竞赛，虽然促成了中国的经济奇迹，但也造成了严重的“行政区经济”现象。地方政府直接参与到经济活动中，争抢资源，封闭门户，不仅损害了经济效率，也导致污染项目的林立。为此，需要改革唯GDP论的绩效考核方式。一方面，对相邻地区的经济绩效进行统筹考核，鼓励开放与合作；另一方面，顺应科学发展观的要求，对不同主体功能区实施差异化评价。

第五，以交通基础设施建设为先导，加强地区间经济联系。交通基础设施是区域经济一体化的物质保障（刘生龙、胡鞍钢，2011）。特别是近年来高铁的修建，极大的压缩了城市间的时空距离，加快了人流、物流在地区间的流动。这种交通方式的变革能够对产业布局、空间组织乃至消费行为产生深刻影响，改变区域经济协调发展的总体格局。

（二）实行政府间跨区域合作与联合治理

在区域经济一体化进程中难免发生经济与行政边界的冲突，需要地方政府就跨界公共品的供给展开合作。具体来说，包括以下几个方面：

第一，建立有效的政府间协调机制，重塑与经济边界相适应的行政主体。具体而言，应该建立“复合行政”的新型政府管理体制：转变政府职能，以提供跨区域公共服务为主要职责；多中心，建立各政府与非政府主体间的合作机制；自主治理，发挥地方自主性，鼓励非政府组织参与，形成治理网络。此外，应通过立法将这种机制固定下来，并设置专门的协调机构。

第二，编制统一的都市区规划。规划应对都市区的产业发展方向、基础设施布局以及近景和远景发展目标做出统筹性安排。也可以通过立法确立规划文件的指导地位，促进都市空间的有序开发。

第三，建设一体化的交通基础设施。通过构建高效的陆铁联运体系，打造都市区内的1/2小时交通圈，实现同城化发展。在合作机制上，可以设立区域共同发展基金，用于基础设施的专项建设。在执行主体上，可以建立区域性投融资平台，在协调机构的监管下采用多元化方式进行运作。

第四，实现医疗、社保等基本公共服务的一体化。社会融合是对都市区发展较高程度的要求。具体来说，有以下三方面任务：实现区域内公共事业的统一管理；通过信息互联，保障居民就近享受公共服务的权利；实现区域内基本公共服务在空间布局和服务质量上的均等化。在具体实施中，应该调动各方积极性，发挥市场机制、政府调控和社会参与等多渠道优势。

第五，建立合理的利益补偿和协调机制。对于一体化进程中利益受损的地区，特别是生态脆弱地区，应该按照主体功能区战略的要求，限制其工业开发，并建立相应的利益补偿机制，用于完善各类公共服务，引导其走上可持续发展道路。

（三）实施差别化的区域政策

严重的地区差距是当前我国区域经济协调发展的主要挑战，需要中央制定针对性的区域政策，帮助落后地区提升经济发展效率，国外经验可以给予我们很多启发。

第一，完善区域政策立法，建立统筹管理机构。从国际经验看，往往通过立法实现区域政策的制度化，再设置相应机构进行管理，保障法律实施。例如日本的《北海道开发法》配合北海道开发厅，美国的《阿巴拉契亚地区发展法》及其区域委员会。因此，对于我国来说，有必要推进区域政策的法制化进程，确立各类区域战略的法律地位，由人大和社会各界监督实施。应在中央设立专门的区域综合管理机构，统一负责区域政策的制定与落实。当前国家发改委下设的西部地区开发领导小组办公室等过渡性机构在专业性和独立运作能力上仍有不足。

第二，加大公共投资力度，重点改善落后地区的基础设施和公共服务。首先，要建设中西部地区内部及其与东部地区间的交通、通信网络，改善落后地区的区位条件，加速其与东部的一体化进程，促使投资向中西部转移；其次，应该加大对教育科研事业的投入，提升当地人力资本水平；最后，应该重点投资其他关系民生的公共服务设施，如医疗服务、水电网络等，改善落后地区的生活环境。

第三，完善转移支付制度，着力平衡地区财政。从国际经验看，转移支付是缩小地区财力差距的主要手段。例如，德国的横向转移支付制度，通过法人税分配和联邦特别拨款等手段实现州际税收平衡；日本的制度则更突出纵向维度，通过中央的控制与分配，实现地方财力的均衡。我国当前的纵向转移支付制度存在明显缺陷，可以参照日本做出如下改进：推进因素法改革，利用科学公式计算地方收支，合理确定转移支付金额；打破既得利益格局，逐步削减税收返还力度，纳入过渡期转移支付；重视专项转移支付的作用，对落后地区的交通、教育、环保等进行专项扶助。

第四，利用财政金融政策撬动私人投资。除了财政投入，民间和海外资本也能为落后地区提供发展资金。为此，政府应该采取倾斜性政策引导资本流向。例如，可以参照德国的做法，对在落后地区投资设厂或参与公共基础设施建设的企业提供专项投资补贴；也可以采用税收优惠的方式对投资于特定领域的企业进行税收减免；还可以参照日本的做法，通过地区开发银行向投资者提供政策性优惠贷款，鼓励其参与落后地区的开发建设。

第五，因地制宜，适度发展。并非所有地区都适合大规模的经济开发，应该鼓励各地方因地制宜实现可持续发展。具体来说，应编制详细的主体功能区规划，并严格按照规划进行经济建设。对于不适宜开发的地区，应采取适当的生态补偿机制以改善当地居民的生活状况，或通过移民政策将居民迁往更适宜发展的地区。

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