缩小城乡收入差距的再分配对策建议

杜亚涛++赵建敏++董佳佳

中图分类号：F124.7 文献标识码：A

内容摘要：目前我国的收入分配差距明显，尚未形成“合理有序的收入分配格局”，其中的城乡收入差距已成为构建和谐社会的突出问题。要缩小城乡收入差距，实现经济稳定发展，就需要国家的“有形之手”，运用财税法对再分配领域进行调控，开展税制改革、加快转移支付立法、逐步实现城乡社会保障一体化。

关键词：城乡收入差距 财税法 再分配

引言

财税法是调控财政收支关系的法律规范的总称，是国家宏观调控和适度干预国民收入再分配的重要手段。国民收入的初次分配主要由市场调节，在法律上有民商法规范，价值规律和意思自治必然会在收入上产生较大的差距，这就需要再分配领域为实现实质公平，对体现国家干预的经济法律制度进行调整。财政税收法律制度作为经济法的重要组成部分，在税收设计、财政转移支付和社会保障等方面对缩小城乡居民收入差距发挥着重要的作用。

城乡收入分配差距现状及影响—以河北省为例

（一）城乡居民收入差距现状

城乡居民家庭人均收入。从表1中的统计数据分析，城镇居民家庭人均可支配收入数额明显高于农村居民家庭人均纯收入，且收入比率呈扩大趋势，说明城乡居民收入差距不断扩大。

城乡居民庭恩格尔系数。恩格尔系数是指食品支出在个人消费支出总量中所占的比重。一个家庭的收入越少，用于购买食品的支出比例就会越大。从表2 的数据统计分析，河北省城乡居民的家庭恩格尔系数逐渐下降，说明城乡居民生活水平都在提高。但是相比较而言，城镇居民家庭恩格尔系数下降幅度大，且整体低于农村的数值，说明城镇居民的收入增长速度较快，且家庭收入高于农村居民。

（二）城乡居民收入差距的影响

改革开放以来，竞争机制的引入，改变了平均主义，提高了劳动生产率，增加了社会财富。但是，贫富差距过大也会产生一系列负面影响。

城乡居民收入差距过大影响城乡统筹发展。城乡统筹发展是建设小康社会的必然要求。农民收入偏低，导致消费能力不足，农村市场萎缩；农民没有充裕的资金进行农业投资，农业生产得不到有效的保障；农民的子女教育资源和资金不到位，难以通过知识改变命运，导致农村家庭的积贫积弱；农村劳动力大量流入城市，这些都会影响农业生产和农村现代化的实现。只有增加农民收入，改变农民增收困难的现状，才能有效解决上述问题，促进经济增长，实现城乡一体化。

城乡居民收入差距过大导致内需不足。消费水平是促进经济增长、拉动内需的重要因素。城乡收入差距过大，使占我国人口多数的农民购买力不足，其作为庞大的消费群体，必然对我国经济的快速发展产生负面影响。从家庭恩格尔系数看，农村居民的食品支出所占比重较大，而且对食品质量的关注不足，在教育、医疗、娱乐等方面的消费更低于城镇居民，这不仅会影响农民的生活质量，而且会直接影响我国的消费需求市场。长期以往，农村消费市场萎缩，会导致全国的消费结构失衡，严重影响内需。

城乡居民收入差距过大不利于构建和谐社会。贫富两极分化，使低收入人群的压力增大。农民进城务工，为城市做出了贡献，但是并没有取得平等的待遇和应有的保障，社会分配不公，容易引发农民对政府的不满情绪，成为激化社会矛盾的诱因，影响和谐社会的构建。

城乡收入分配差距产生的原因分析

（一）税收制度不完善

我国的税收制度是在1994年分税制改革的基础上形成的，对居民收入的调节主要以个税为主，在税收分成和税制结构上，对缩小城乡居民收入差距的作用较弱，主要表现在：

第一，税收分成制度不合理。目前税收主要集中在中央一级，地方政府特别是县乡政府缺少履行职责所必需的财力支持。县乡政府的财力不足，一方面，难以向农民提供充足的公共资源，不利于农业发展和技术革新，从而影响农民增收；另一方面，县乡政府为解决财政收入不足的困难，会变相提高向当地的企业和农户征税的比例，增加农民的负担。

第二，具体税种设计不合理。目前我国个人所得税采用分类分项征收所得税制，对于纳税人的各类所得，区分所得来源分别适用于不同的扣除标准和税率，分别计算应纳税额。这样就可能导致综合收入较高但是收入项目较多的人不纳税或纳税额较少的现象，对单一收入来源的劳动者，比如农民工和低收入人群不利，不能有效发挥通过个人所得税调节贫富差距的作用；此外，消费税征收范围窄，对部分高档奢侈品未纳入征收范围；财产税对存量财产的征收力度不够，还存在立法空白等。

第三，农民税收负担重。虽然中央取消了农业税，但目前农民还需要负担农业特产税、屠宰税和固定性费用等，再加上乡镇政府摊派的行政事业性收费、各类集资等，农民的税费负担仍然比较重。

（二）转移支付不到位

我国目前尚没有一部专门的转移支付立法，现有的依据主要是《中国人民共和国预算法》和国务院在2001出台的《所得税收入分享改革方案》，各级政府的事权、财权划分不明确，一般性转移支付所占比重较小，支付标准不科学，对城乡的转移支付比例和项目确定不合理。国家统计局公布的“十一五”经济社会发展成就系列报告显示：2010年我国城镇居民人均转移性收入达到5092元，农村居民得到的转移性收入人均453元，两者相差11.24倍。城镇居民仅转移性收入一项，就占到农村居民当年人均纯收入（5919元）的86%。这说明我国在转移支付方面偏向性明显，这必然会导致城乡居民收入差距的扩大。此外，在公共服务领域，国家对城镇的投资也明显优于农村居民，例如：城市义务教育阶段小学和初中的人均教育经费分别是农村地区的1.2倍和1.3倍（董全瑞，2012），我国城市普通中学高学历教师比例几乎是农村的2倍，城市每千人口病床数量是农村的4.22倍，城市每千人口卫生技术人员数是农村的2.52倍（李红梅，2011）。公共服务和建设的地区差异性，无疑拉大了城乡居民之间的收入，增加了社会的不稳定因素。

（三）社会保障二元化

社会保障作为公民生存和生活的基本条件，是各国政府履行公共服务职能的重要体现，也是发挥再分配功能的重要制度。社会保障安排能够缩小社会成员之间的贫富差距，弥补初次分配的不足，缓和社会矛盾。但是我国由于长期受二元经济体制的影响，城市和农村居民的社会保障项目还存在很大差异性。城镇居民享受比较完备的医疗保险、养老保险、工伤保险、失业保险和生育保险，主要法律依据有《中华人民共和国社会保险法》，以及行政法规形式的《失业保险条例》、《工伤保险条例》等。而农村的社会保障以最低生活保障的社会救助形式为主体，逐步推行新型合作医疗和新型养老保险，但许多制度尚不完善，法制建设薄弱，农民的保障主要靠土地和家庭。社会保障制度未能很好地发挥“保护网”和“安全阀”的作用，不能通过保障低收入者的利益，缩小城乡差距。

国外缩小城乡收入差距的做法

（一）采取优惠的农业税收政策

美国农业以就业人口少、生产率高和农产品出口量大而著称。美国政府对农业采取了保护性的税收措施，不仅农业税种少，而且纳税总额非常低。据统计，美国农民每年所交的个人所得税有200亿美元，这与美国政府每年征收的约1万亿的个人所得税相比，所占比例非常少。同时，美国对农业生产和农业投资还采用了延期纳税和减免税收等优惠项目，保证了农业的良性、快速发展。西班牙作为传统的农业国，耕地面积占总面积的40%，仅就增值税而言，国家对农业的税收优惠政策主要体现在三个方面：一是对农民销售产品给予补贴；二是针对农产品种类较多，适用了不同的税率；三是针对农牧业的投资，政府在三年内退还全部所征税款。

（二）实施有效的财政转移支付

在20世纪70年代，韩国农民的收入不到城市居民的一半，而且这种差距有不断扩大的趋势，从而导致大量人口涌入城市，人口的无序流动、农业生产的停滞，产生了一系列的社会问题。在此背景下，韩国政府开始推行“新村运动”，无偿向农村提供水泥、钢筋等进行住房和基础设施的建设，带动全社会的力量共同支持农村的发展，提供物质、资金和技术方面的支持。从1970 -1980年的10年间，韩国政府财政累计向“新村运动”投入2.8万亿韩元，相当于财政支出的1%，农民的生产生活条件得到显著改善，缩小了城乡收入差距，成为社会发展的“助推剂”。

（三）健全农村社会保障制度

印度为解决农业生产状态不稳、农村贫困人口较多的问题，大力推行农村社会保障制度。政府对年老、丧失劳动能力的农民发放补贴；对贫困农民的子女给予教育补贴；没有房屋居住的贫困农民可以获得政府的建房补助；采用较低的销售价格满足贫困人口的购买需要等。这些救助措施对帮助农民脱贫、稳定农业生产、增加农民收入发挥了积极的作用。

改革财政税收法律制度以缩小城乡收入差距

我国城乡收入差距的扩大是多方面原因造成的，包括二元经济结构、工农业产品价格“剪刀差”、户籍制度影响等。从国民收入再分配的角度看，主要是由于财政税收法律制度不健全，税收制度、财政转移支付和社会保障立法没能有效发挥调节城乡居民收入的作用。要解决这一社会问题，实现城乡统筹发展，就必要改革相关制度，做到法制化、规范化和科学化。

（一）改革税收制度

完善税收征收法律制度，需要建立以个人所得税为主体，其他税种相互配合的调节城乡收入的综合体系，同时加强监管，确保各项法律、政策落到实处。

完善个人所得税。充分发挥个税调节收入差距的基础性作用。基本目标是对高收入者适当增加税负，对低收入者进行必要的保护。具体而言：一方面要确立综合和分类相结合的税制模式。分类征收的好处在于能够进行源头计税，征收项目细化，不易偷漏税款，但对收入的调节作用有限。综合征收则是将纳税人的各项收入加在一起，进行总量扣缴，这种方式更能体现纳税人的实际负担水平，通过对高收入者多收、低收入者少收税款的方式缩小贫富差距；另一方面建议对个税的征收考虑到家庭总体情况，即个人收入的扣缴，应当综合考虑家庭结构、赡养人口、子女教育费用的支出等，“一刀切”有失公允。特别是在农村社会保障不健全的情况下，劳动力人口养老负担较重，以家庭为单位更能体现对农民权益的充分保障，有利于缩小城乡收入差距。

健全消费税和财产税。对高档消费应当扩大征收范围，同时适当提高税率，逐步增加消费税在税收总量中的比例，以达到调节贫富差距的作用；在财产税方面，针对存量财产开征遗产税和赠与税，防止财产的传承所带来的社会财富分配不公，防止贫富差距继续扩大。

加强税收法制化。对税收制度的改革，必须科学规划、有序推进，并通过立法的方式予以保障。税收分成要适当向下级政府倾斜，以缓解县乡政府税源不足、财政困难的现状，同时大幅减轻农民的税赋负担，为农业生产提供良好的税收环境。通过修订《税收征收管理法》将上述税制改革的成果法制化，并加强监管，对税收违法行为进行有效打击。

（二）改革财政转移支付制度

财政转移支付对弥补财政薄弱地区的缺口、平衡区域经济发展、实现公共服务均等化、逐步缩小城乡居民收入差距具有积极的作用。

加快转移支付立法。目前我国还没有一部专门的转移支付立法，财政部和地方政府旧有的行政规章，法律位阶较低，缺乏稳定性，实际运行效果不佳。当务之急，应当效仿西方发达国家，制定一部《中华人民共和国财政转移支付法》，明确立法的基本原则、转移支付的主体和权限、转移支付的方式和程序以及监督机制和法律责任等。同时，完善配套法律制度，通过修订行政组织法，明确中央和地方各级人民政府的事权和财权，修订《中华人民共和国预算法》，为转移支付的实施提供科学的依据。

加大对农村地区的转移支付规模。一是加强农村基础设施建设。农田水利基础设施，对保障农业生产、农民增收具有重要的作用。但由于其具有公共产品的性质，投资额度较大，农民个人不能解决，这就需要政府充分发挥公共服务职能，改善农村的生产、生活环境；二是加强农业科技投入。通过农业现代化，促进科技创新，提高农业生产力和财政资金的使用效率，从而达到增加农民收入的目的；三是加强农村地区教育资源的投入。我国城乡的教育水平和软硬件设施还存在较大的差距，而教育的不公平可以说是造成收入分配不公平的起点，人力资源对农村家庭的脱贫致富影响深远，需要加大财政支持力度，实现农村的教育公平要求。

加强对转移支付资金的监管。转移支付的资金如果不能落到实处，必然会使其调控城乡收入差距的功能大打折扣，因此对转移支付的资金应当加强监督和管理。事前应当公开预算和相关政府信息，满足社会公众的知情权；事中应当加强过程控制，资金的每一笔发放和使用都应当做到有据可查；事后要加强审计，并将资金使用的效果纳入政绩考核体系。

（三）改革社会保障制度

城乡居民的收入差距不仅表现在人均收入等显性指标上，而且社会保障也会对收入产生隐性的影响。社会保障分为社会救助、社会保险和社会福利三个层次，缩小城乡收入差距，应当逐步建立城乡一体化的社会保障体系。

实现社会救助一体化。社会救助是国家对遭受自然灾害、丧失劳动能力或者其他低收入公民所给予的物质帮助，目的是满足基本的生存和生活需要。国务院1999年颁布了《城市居民最低生活保障条例》，直到2007年才出台《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》，并确立了“农村最低生活保障资金的筹集以地方为主”的属地管辖原则。社会救助特别是最低生活保障制度，是公民生存的最后一道“保护网”，应当覆盖全社会成员，不应当以城乡作为区分的标准。建议出台一部全国统一的《最低生活保障法》，并以普适性和国家责任为基本原则，由中央政府统筹安排，同时考虑到地方差异性确定合理的保障基准，实现城乡一体化的目标。

搞好社会保险的城乡衔接。社会保险是社会保障制度的核心内容，与非缴费型的社会救助相比，应当考虑经济发展水平，不能一步到位实现城乡一体化，而应当循序渐进搞好城乡社会保险的衔接。鉴于目前城镇居民的社会保险制度比较齐备（“五险一金”），重点应当放在农村居民的社会保险制度建设上。在继续推行农村新型合作医疗和养老保险的基础上，应当提高统筹层次和保障水平，同时特别关注农民工和失地农民的社会保险权益，逐步实现其从土地保障到城镇社会保障的转化。

逐步提高城乡社会福利水平。社会福利较社会保险而言，是在国家能够负担的范围内，给社会成员更好的生活质量保障，属于较高层次的社会保障内容。通过社会福利项目的适当倾斜，也有利于缩小城乡居民的收入差距。

参考文献：

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