公共部门约束机制理论研究综述

2016-06-27李媛媛谭阳梅李超

世纪之星·交流版 2016年6期

李媛媛　谭阳梅　李超

[摘要]激励和约束是管理的手段，而手段发挥作用的载体是机制。自然界有约束，天道才运行有序；社会有约束，才能和谐发展。公共部门中，合理运用约束机制可以规范人的行为，并充分调动其积极性。本文主要梳理了近年来公共部门关于约束机制理论的研究，提出存在的一些问题，并给出相应的建议。

[关键词]约束；机制；考核标准

一、约束及约束机制内涵

《现代汉语词典》对约束的定义是：“限制使不越出范围”。《说文解字》中说：“监，临下也。”“督，察也”两者结合起来，确有自上而下的察看之义。《辞海》中有两个含义：控制；管束对物体位置及其运动条件所加的限制。“约束”的含义与现代管理学中的“控制”有相近之处。约束理论是以色列物理学家、企业管理顾问戈德拉在他开创的优化生产技术基础上发展起来的管理哲理，该理论提出了在制造业经营生产活动中定义和消除制约lm-因素的一些规范化方法。

约束就是管制，是依据法律、法规、规章制度、道德、乡规民约等社会规范对行为进行管制，既包括行为人的自我管制，也包括外部的管制行为，也可以将其概括为自我约束与外部约束。

约束机制是按照约束形成的机制，约束机制可以分为外生性和内生性两种。外生性约束机制是在经济、金融运行外部形成的，体现的是“人的意志”；内生性约束机制是经济金融运行过程中自然形成的，体现的是“市场的逻辑”。

中国的公务员约束机制又称监督机制，这其中包括公务员的法律、制度、监督等方面的刚性约束，也包括职业道德层面的柔性约束。

二、约束的类型

1.规范性约束。一般而言，法律法规、规章制度及手段均具有一定的国家强制力，对行为规范具有更加显著地效果，因此，对组织成员行为的有效约束，需要强制力作为后盾，特别是对拥有国家权力的公务员的约束，更加需要法律法规、规章制度等这些具有规范性的硬约束。

（1）制度约束。即通过建立健全公务员管理中的各项制度来规范公职人员的行为，贯穿于所有行政程序与整个行政过程的始终。

①惩戒制度。也称为纪律处分，是对违反公职人员义务按有关规定所进行的处罚规定。处分是一种纠错行为，是为因其违纪违法而造成损失所做出的补偿，同时对未违法违纪的公务员又能起到警示作用。

②回避制度。回避制度的建立是公共部门依法执行公务的前提和保障，有利于党政机关的廉政建设，更有利于群众对公务活动的监督。

（2）监督约束。监督约束机制若设计得科学严密，便能够对行政行为本身构筑起颈置性防范屏障。

2.道德性软约束

（1）道德自律。指依靠公务员本身的价值观、道德观及伦理所实现的自我约束，要明确其掌控的公权力的价值取向。

（2）职业道德约束。公职人员作为治国理政的主体，依法履行公职，承担着管理国家事务和社会公共事务的职能，作为“职业道德”，它依赖于公职人员内在的精神认知，并通过主观意识的约束来实现。

（3）思想政治教育。是道德软约束的一种常见方式，在用法制来规范、约束公务员行政行为的同时，重视思想政治教育。

三、约束机制存在的问题

1.法律约束不完善。与其它约束手段相比约束范围广，具有更强大、有效的约束力。建立完善国有企业经营者权力约束机制，需要制定相关法律、法规，提供法律保障和支持。

2.权力制衡机制不健全。监督约束机制不健全，缺乏对权力的制约和监督，权力如脱缰野马，致使“一把手”成为“一霸手”，成为当地的“土皇帝”严重损害了人民群众对基层政府的信任。

3.纪律约束难落实。乡镇干部的年度考核和聘期考核制度不完善，没有实行工作实绩和群众满意度量化积分考核挂钩。没有建立起目标明确、效能管理的评价体系导致乡镇机关干部组织纪律制度形同虚设，更是严重影响党和政府在百姓心目中的地位和形象。

4.道德约束标准难定。目前对乡镇干部道德底线方面存在的问题却不够重视，以至于不少乡镇干部守不住底线，成为腐败分子。

5.监督意识淡薄。完善的监督机构以及完备的监督法律可以说是监督的“硬件”，而强烈的监督意识则是监督的“软件”。如果没有“软件”来加以支持运行，“硬件”就只是虚有其表的物化结构而已。当今世界各国为了组织和吸引公众参与反腐败斗争，制定了许多必要的法律法规，还采取了一系列有效的途径、措施和办法，而在中国，这样透明的群众监督还存在大量空白。

6.惩处力度软弱。有效的约束机制应当包括监督、惩治两个方面，监督将不端行为控制在发生之前，惩处则是监督职能实现的助推力。然而现实中查处程序中环节过多，牵涉广泛。主管“婆婆”多，难以保密等造成惩处力度过于疲软。

四、如何建立约束机制

1.强化预算管理的法制化程序，建立一套对预算编制、预算执行和决算的监督体系。

2.加强法律约束。对乡镇干部在履行职责、执行公务过程中的行为予以许可和保障，但是同样对其行为有一定的约束和限制。

3.加强制度约束。提高制度约束有效性的关键是，要不断完善政府治理结构，健全内部授权体系细化议事规则和决策程序。

4.加强对权力的约束。加强对权力的制约和监督，科学分解乡镇干部“一把手”的权力，从根本上改变自上而下的权力授受机制，将决策权、执行权和监督权分开，实行党政分开实行参与式决策，使决策过程透明化。

5.加强纪律约束。需要严肃干部工作纪律，加强对乡镇干部的日常管理，落实各种考勤和请假制度，明确各个职位乡镇干部在各个环节所应负的责任，对违反规定的，按照有关规定严格进行追责，并且加大失察的惩戒力度。

6.加强道德约束，指受到社会公德、职业道德、个人品德的约束。道德约束是发挥乡镇干部自律意识、实现内在约束的重要手段。但道德约束需要与制度约束等措施相协调、配合，才能发挥持久的作用。

五、建设和完善约束机制的意义和作用

1.监督约束机制的建设是提高效率和需要

2.促进社会主义民主政治的需要

3.约束机制建设，可促使政策执行者进行自我约束以及接受来自法制、群众和舆论为主体的外部约束，使政府在合法合理的空间内通过合理执行政策，有效实现管理社会性的各项功能，更主动地为公众服务。