我国失独家庭养老问题探讨——以北京市西城区西长安街为例

□李秀梅，赵丹慧，李春英（.北京行政学院，北京　00044；.北京市西城区西长安街街道办事处，北京000；.北京市大兴区金锐社区服务中心，北京　0600）



我国失独家庭养老问题探讨
——以北京市西城区西长安街为例

□李秀梅1，赵丹慧2，李春英3
（1.北京行政学院，北京100044；2.北京市西城区西长安街街道办事处，北京100032；3.北京市大兴区金锐社区服务中心，北京102600）

摘要：失独家庭是我国实行计划生育政策以来所形成的特殊群体，也是近年来社会广为关注的人群。文中以失独家庭为目标人群，以北京市西城区西长安街街道的失独家庭数据为基础，分析他们的养老服务需求，介绍北京市对失独家庭养老保障的政策举措，进而对我国失独家庭养老问题思考一二。

关键词：失独家庭；养老；保障；北京市西长安街街道

早在2000年7月，王秀银、胡丽君、于增强三位研究人员曾对山东省荣成市15岁及以上独生子女伤亡家庭进行了问卷调查。后来，三人联合在2001年第6期的《中国人口科学》上发表了《一个值得关注的社会问题：大龄独生子女意外伤亡》一文。该文在对调查数据进行统计分析的基础上，就对意外伤亡的大龄独生子女父母进行经济补偿和精神关爱的必要性进行了阐述，并提出了一系列具体的对策建议。从此，关于“失独”问题的研究进入学术视野。而“失独家庭”作为一个专有名词首次被提出，则始于2012年5月9日《广州日报》发表的一篇题为《暮年丧独子，他们的余生该何去何从？》的报道。然而，什么是“失独家庭”？即使到目前为止，无论是官方机构还是学术界，对这个概念仍然尚未做出一个统一的表述。我们在文中所称的“失独家庭”，主要是指夫妻双方只生育或收养过一个子女，该子女由于疾病或意外灾祸不幸去世，且夫妻不能或不再生育、收养子女的家庭［1］。在此意义上，失独家庭是我国实行计划生育政策以来所形成的一个特殊群体，也是近年来广为社会所关注的人群。

一、失独家庭的现状与需求分析

（一）现状摸底及需求调查

我国目前已有的失独家庭的数量不仅巨大，而且增加得很快。据有关专家推算，1975年—2010年出生的2.18亿独生子女中，有超过1000万可能在25岁之前死亡，联合国则预测2200年中国失独家庭将达千万［2］。这就意味着有2000万名父母亲，在他们的中老年时期将失去唯一的孩子，成为老无所依的失独老人。2012年，北京市共有3900个失独家庭，其中涉及7746人［3］；2013年，北京市失独老人增加到8781人，而且，失独人数在以每年接近10%的速度递增。2014年，按照北京市“暖心计划”公布的信息，北京市独生子女死亡家庭为5200户，失独父母总计为9888人［4］103。

为了进一步了解失独家庭的现状，为其提供最需要的服务和比较完善的法律保障，我们以北京市西城区西长安街街道的失独家庭为调查对象，对失独家庭的结构进行了统计分析，并以问卷调查和入户走访的形式进行了需求摸底。

西长安街街道位于北京中心城区，在全国范围内是实行计划生育政策比较好的地区，独生子女家庭普及率在地区育龄人口中超过96%。该地区户籍人口7.4万，2014年失独家庭89人62户，占总人口的万分之十二。我们对其中的52人进行了入户调研，另外37人拒绝了我们的访谈。

1.基础情况调查

居住地：20户常住辖区内，占总户数的32%；42户人户分离，占比68%。

孩子伤亡情况：孩子死亡时年龄在10岁以下的10人，10-20岁45人，20岁以上34人；死亡原因为因病56人，车祸、溺水等意外32人，犯罪处死1人。

家长情况：家长现在年龄50-59岁37人，60-69岁46人，70-79岁5人，80岁以上1人；孩子死亡时家长年龄40岁以下20人，40-50岁23人，50-60岁38人，60岁以上8人；目前还在工作21人（包括未退休、退休返聘和打工），不在工作68人（包括退休与无业）；初婚35户，离异12户，丧偶12户，再婚3户。

家庭收入情况：月收入2万元以下（不含2万元）15户，2-5万元（不含5万元）32户，5万元以上15户。

住房情况：住楼房的35人，占总人数的68%；住平房的16人，占总人数的28%。有自己住房住的37人，占总人数的69.8%；租房住的11人，占总人数的20.8%；选择其他项的4人。与老伴同住的36人，占总人数的68%；独居的9人，占总人数的17%；与亲属居住的6人，占总人数的11%；其他情况的1人。

生活现状：完全自理的有40人，半自理的有12人。其中基本健康但需长期服药的有30人，占总人数的57.7%；需要经常就医的有17人，占总人数的32.7%；活动受限的有5人，占总人数的9.6%。药费能报销48人，占总人数92.3%，自费4人，占7.7%。

2.需求调查

健康需求：有体检需求的21人，占总人数的40.3%；有日常量血压需求的15人，占总人数的28.8%；有测血糖需求的10人，占总人数的19.2%；有陪同就医需求的45人，占总人数的86.5%；有医疗咨询需求的10人，占总人数的19.2%，有医疗讲座需求的10人，占总人数的19.2%；现阶段有家庭病床需求的5人，占总人数的9.6%；有送药上门需求的11人，占总人数的21%。

生活及家政需求：有送餐需求的15人，占总数的17.6%；需要老年餐桌的11人，占总人数的21%；有小时工做饭需求的2人，占总人数的3.8%；有其他需求的12人，占总人数的23.1%。需要24小时保姆的6人，占总人数的11.5%；需要小时工做家务的8人，占总人数的15.4%；可以自己解决，但有时需要请小时工的25人，占总人数的48.1%；自己完全可以解决的7人，占总人数的13.5%。有洗澡需求的10人，占总人数的19.2%；有日常梳洗需要的1人，占总人数的1.9%；有其他需求的8人，占总人数的15.4%。

其它物质需求：有代买代购需要的12人，占总人数的23.1%；有家电维修需求的12人，占总人数的23.1%；有陪同外出需要的9人，占总人数的17.3%；有洗衣需要的2人，占总人数的3.8%；有打电话需要的1人，占总人数的1.9%；有其他需求的5人，占总人数的9.6%。

文体活动需求：有学习电脑需求的20人，占总人数的38.5%；有学习手工课需求的10人，占总人数的19.2%；有学习摄影需要的12人，占总人数的23.1%；有学习英语需要的3人，占总人数的5.8%；有学习法律需求的8人，占总人数的15.4%；有学习中国竞技麻将需求的3人，占总人数的5.8%；有学习北京历史需求的5人，占总人数的9.6%。有兴趣参加合唱的17人，占总人数的32.7%；有兴趣参加书法学习的10人，占总人数的19.2%；有兴趣参加戏曲课程的3人，占总人数的5.8%；有参加绘画课程兴趣的5人，占总人数的9.6%；有参加舞蹈课程兴趣的7人，占总人数的13.5%；有其他文化活动兴趣的6人，占总人数的11.5%；不喜欢文化活动的5人，占总人数的9.6%。有兴趣参加各种棋类活动的26人，占总人数的50%；有兴趣参加各种球类活动的19人，占总人数的36.5%。

精神需求：愿意接受志愿服务的24人，占总人数的46.2%；视情况而定的21人，占总人数的40.3%；不愿意接受志愿服务的7人，占总人数的13.5%。愿意接收政府或社会组织及相对固定的个人（如邻居）的电话慰问聊天的46人，占88.5%。希望有假日慰问的50人，占总人数的96.2%；希望志愿者做家务的11人，占总人数的21.2%；希望志愿者陪护体检的10人，占总人数的19.2%；希望志愿者定期入户聊天的26人，占总人数的50%。

此外，当失独父母老无可依或者成为“失能老人”的时候，养老院就成为他们最后的希望。

（二）需求分析

综合分析基本健康状况的描述与健康需求的反馈可以看出，参与调查人员对体检、量血压、测血糖等日常项目比较期待。目前，社区卫生机构基本可以满足居民洗澡需求和居住在辖区内老人的餐饮需求。63.4%的人提出有小时工的需求，这可以通过家政服务市场来满足。大多数人可以自理，可以自行前往理发店理发；定点理发和上门理发的需求，可通过社区便民服务来解决。日常梳洗需求应完善为老人服务上门项目。在其它日常生活照料的需求中，家电维修的需求较多，可通过社区便民服务队来解决。数据说明，大多数失独家庭人员希望接受志愿者及社会服务。节假日的慰问无论在精神还是物质上都能被失独家庭接受。那些拒绝接受访谈的失独家庭，多是仍封闭心灵，抵触外界，没有从丧子之痛中恢复过来。这些人更需要心理咨询师等专业人员的精神类介入帮扶。

从调查的结果分析，在目前阶段，参与调查的失独家庭成员物质条件与日常生活方面尚无较强烈的需求，主要需求表现在精神方面，以及未来随着年龄的增长与健康状况的下降，对于养老方面的担忧。通过数据可以看出，失独老人的身体健康情况或多或少都有些问题，他们需长期服药或就诊。一方面，协助调查的老人们还是相对比较独立的，在现阶段并没有很多人提出需要陪同就医等方面的要求；另一方面，失独父母年龄结构偏大，60岁以上46人、70岁以上6人，占比超过半数。随着岁月的推移，越来越多的失独父母将步入老年，养老问题将成为他们关心的重点。尤其是夫妻一方去世以后，这个问题就会越来越凸显。现有制度设计对失独老人的关怀不够，养老成为失独老人们的严重心病。

二、北京市对失独家庭养老保障的政策举措

北京，作为首都，作为首善之都，党和政府没有忘记市辖区（县）中的失独家庭，努力为他们提供各方各面的服务和照顾。近年来，一种广受赞誉的“北京模式”逐步成型，覆盖了北京市16个区（县）。这种特有的模式围绕着北京市对失独家庭的政策层面、经济保障、养老照料和精神慰藉四个方面而建立，尤以其“暖心计划”和“心灵家园”工程为核心典型［4］103。

（一）通过落实政策将失独家庭纳入政府保障

2013年9月13日，国务院发布了《关于加快发展养老服务业的若干意见》。为了贯彻落实这个文件，北京市人民政府在当年10月12日出台了全国首个区域性落实政策——《关于加快推进养老服务业发展的意见》。该文件第一次明确了政府对失独老人的保障责任，指出对失独老人“由政府给予相应的福利保障”，特别强调政府的主导和引领作用，要求对无赡养人和抚养人的人员“实行政府供养”“保障其基本养老服务需求”。

（二）通过“暖心计划”和特别扶助金提供经济保障

所谓“暖心计划”，是为增强失独家庭抵御风险的能力，在原有失独保障基础上建立的一项专门针对失独人群的综合保险制度。2012年6月15日，北京市人口计生委和计生协与中国人保寿险北京市分公司合作，在全市开始实施“暖心计划”。连续三年，北京市人民政府每年为每一位失独父母出资2800元，购买了包括养老、医疗、意外险、人寿险、女性安康险等险种在内的综合性保险，以期失独父母能够实现“老有所养、病有所医”。截至2012年12月，全市共有22人出险，其中14例完成理赔，最高赔付金额32900元，理赔金额共计114168.68元。这项政策的出台引起了社会各界的广泛关注，不但得到了当时的国家人口计生委的高度肯定，而且还受到了失独群体的普遍欢迎，同时也对其他省（市、区）解决失独群体问题起到了积极的示范作用［5］。

特别扶助金是专门针对实施计划生育家庭而设计的补偿金制度，是我国失独家庭扶助制度的重要内容。如果一个家庭中的独生子女伤残或死亡，夫妻未再生育（或合法收养子女）且符合规定条件的，政府将按月给予每个人一定额度的扶助金，直到其死亡或者其子女康复。2008年4月18日，北京市人口和计划生育委员会发布了《关于印发〈北京市独生子女家庭特别扶助制度实施方案〉的通知》（〔2008〕53号），确定由市财政拨专项经费，从2008年开始发放失独家庭每人每月200元。2014年，这一标准调整为每人每月500元。

（三）通过心灵家园基地提供精神慰藉

所谓“心灵家园基地”，是对失独人群进行精神关爱和慰藉的交流平台和活动空间，主要提供养老照料、医疗护理、文娱活动、精神慰藉等4大类20余项服务。目前，北京市在16个区（县）建立16个市级心灵家园基地，在各个街道建立了130多个心灵家园基地，为失独老人提供了比较方便的活动交流场所和贴心细致的服务，意在用“家”的温暖帮助失独老人走出精神低谷，培育良好的心态，尽早重新融入社会，实现对他们的精神养老。

（四）建立健全各种失独老人养老机构

2013年1月，为了解决失独老人因没有担保人而不能入住养老院的实际困难，北京市民政局建立了首批失独老人养老基地。在这里，由爱心传递热线作为担保人签署担保书，老人入院后超出的费用由爱心企业等承担。此举大大改善了失独老人难以入住养老院的困难状况，部分解决了养老及照料费用支出的问题。

公办养老机构是北京市养老服务体系的重要组成部分。截止2014年底，北京市共有养老机构415家，其中公办养老院211家，占比超过了半数。由于公办养老机构存在职能定位不明确、管理体制僵化、服务功能单一、资源分配与利用不均衡等一系列问题，2015年3月，北京市人民政府办公厅印发了《深化公办养老机构管理体制改革的意见》，强调了公办养老机构以强化托底、保障基本为原则，并提出明确接收对象、建立评估登记和分类入住机制、进一步完善社会力量参与公办养老机构管理服务的工作机制等。不久，北京市卫生和计划生育委员会等5部门发布了《关于进一步做好北京市计划生育特殊困难家庭扶助工作的通知》，明确规定：“计划生育特殊困难家庭中失能或70周岁及以上老年人，可安排入住公办养老机构”。这样，失独老人入住公办养老机构有了文件上的支持和保证。

此外，位于朝阳区华严里8号的北京市第五社会福利院被改造成为首个专门接收失独老人的养老院。

三、关于完善我国失独家庭养老保障的思考

有关数据显示，北京市失独人群中老年人比重较大，失独家庭中60岁以上的占比过半。虽然北京市人民政府采取了各种措施，但仍然有许多失独老人面临着“四难问题”：“老难所养、老难所医、老难所依、老难善终”。那么，在全国范围内来看，失独家庭的养老也是个不小的社会问题。为了解决失独家庭的养老难题，迫切需要内容比较广泛的养老立法来予以综合规定，并由各级各地人民政府来积极实施，希冀社会各界群策群力、施以援手。

（一）尽快进行失独家庭养老保障专项立法

失独家庭养老保障立法的内容比较广泛，例如，针对失独者的养老和医疗保险体系，关于失独老人住房反向抵押养老保险的规范，关于养老机构服务标准和服务价格的指标性规定，有关的非营利组织注册、项目申请、考核监督方面的法律政策，失独者成立抱团取暖组织的政策措施等等。限于篇幅，这里只谈三项立法原则。

1.居住地帮扶原则。前面的数据表明，失独家庭人户分离现象尤为严重。造成人户分离现象的原因有多方面：一是该地区近几年中心城区改造等户籍原址拆迁；二是一大部分人由于孩子去世原因，不愿邻居提起，有意避世搬离伤心地；三是孩子去世后的房产纠纷使得户口地的房屋无法继续居住。这些都给由户籍地政府出面的公益性养老帮扶造成一定困难。居住地距离户籍地远的，难以接受由户籍地提供的日常助老服务和志愿者服务。而失独者既是精神痛苦群体，又是困难群体，进行立法时应该确立按居住地帮扶的原则。就近帮扶，利于失独者在精神和生活上获得更为贴近、及时的帮助。

2.法定优先原则。失独家庭这个新的特殊困难群体的出现，可能是我国实行计划生育政策之初始料未及的。针对越来越迫切的失独家庭的养老、就医问题，应立法明确其优先享受社区医疗、代理代办、入住养老机构等服务。有了“法定优先”，失独老人才能够更加顺畅地接受相关服务或者照顾。

3.全面覆盖原则。这包含两个方面的内容：（1）以立法的形式保障所有失独老人的基本物质需求。失独老人是一个体系庞大而身份迥异的群体，他们中既有企业退休职工、事业单位退休人员，也有无生活保障的城镇居民，还有农村居民。应以法律的威严和公平原则保障失独老人群体的基本物质需求：对于那些已被纳入社会保障体系的企事业单位退休人员，法律应将他们享有的社会福利落到实处、更好地维护其权利；对于无社会保障的城镇居民、农村失独老人，依据现行社会保障体系，将其纳入最低生活保障制度之中，并在相关法律法规中予以确认、规范，逐渐建构统一公平而完善的法律体系。（2）考虑失独老人的社会养老需求，规定与失独老人社会养老相关的各个方面。例如，确定养老机构的资质，限定准入门槛，界定老人在机构养老过程中产生纠纷的性质，设定对养老机构的配给标准、对护理资源的考评标准、护理人员的专业素质、政府公共部门对老年护理工作的支持力度等等。

（二）政府积极推动相应法律之间的衔接适用

1.关于《人口与计划生育法》《老年人权益保障法》的贯彻实施。在我国社会人口领域，2001 年12月29日颁布的《人口与计划生育法》是一部非常重要的法律。该法第27条第四款有这样的规定：“独生子女发生意外伤残、死亡，其父母不再生育和收养子女的，地方人民政府应当给予必要的帮助。”但是，究竟什么是“必要的帮助”？由于该规定缺乏确定性，立法机构也没有出台相应的实施细则，导致许多失独父母没有得到政府及时、有效的救助。因此，我们建议全国人大尽快出台针对失独父母的救助实施办法，并且针对救助不力的相关机构和人员明确规定相应的惩戒机制，从而真正保障失独父母的根本利益。此外，应该认真贯彻《老年人权益保障法》的相关规定，完善多层次的社会保障体系，保证失独老人真正实现“老有所养，老有所依”。

2.关于继承。我国《继承法》第32条规定：“无人继承又无人受遗赠的遗产，归国家所有。”一旦失独，失独父母除非将财产遗赠他人，否则其财产就会被收归国有。大多数失独老人都无法接受自己一辈子的积蓄“归国家所有”的现实。所以，在修订或者实施《继承法》时，应该扩大我国现行法定继承人的范围，单独将失独家庭的继承纳入其中，规范并简化失独家庭的财产继承事宜，同时规定——当失独家庭以房产等固定资产作为担保时，必须提高其年老时的生活待遇水平。

3.关于收养。应该鼓励并帮助失独家庭重新构建完整家庭——在同等条件下，对符合条件、有收养意愿的失独家庭，应当优先安排其收养子女重组家庭。

（三）政府部门着力承担失独家庭的养老保障责任

1.设立独生子女家庭风险基金，建立失独风险预防机制。如今，即使计划生育政策改变了，独生子女状况可能也会持续相当长一段时间。风险基金的来源主要有两种：（1）从社会抚养费中列支，缺口由国家通过财政转移支付，或者由全国社会保障基金补充、调剂；（2）提高现行的独生子女费标准，将其转化为独生子女家庭风险基金。

2.建立动态管理制度。这主要包括三个方面的内容：（1）确立养老积分制。采取类似香港地区义工积分的方式，在失独家庭成员尚年轻、能够从事志愿服务或其它技术类服务时，对其服务进行积分，年老时凭借志愿服务积分换取服务。（2）建立失独家庭档案。随时了解失独家庭的现状和养老需求，以利于在普惠制基础上为其提供个性化帮扶和保障措施。（3）为失独家庭设立心理咨询公益岗位，让他们得到专业化的心理辅导、义务巡诊等多元化服务，不断排解心理压力和精神痛苦，逐步重新融入社会。

3.建立“政府主导、社会参与、保险公司运作”的运行机制，完善失独家庭保险保障体系。2014年8月10日，国务院发布了《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》。在“创新养老保险产品服务”方面，国务院明确列出要“发展独生子女家庭保障计划”“探索对失独老人保障的新模式”。作为帮扶失独家庭的地方探索和实践新模式，北京市实施的“暖心计划”为失独父母提供了部分养老、医疗及意外等保障。这值得各级各地政府部门学习和借鉴。同时，各级各地应该扩大类似“暖心计划”的扶助范围和扶助力度。此外，还应该考虑优化完善计划生育家庭保险产品，联合保险公司探索开发计划生育家庭养老保险、重大疾病保险、独生子女保险和失独老人住院护理保险，为不同群体提供个性化、差异化的保险保障［6］。

4.配置足够的专门的失独养老院。失独群体是一个阶段性的产物，在国家计划生育政策逐步改革后，失独家庭就会逐渐减少，但现阶段设立专门养老院仍势在必行。

（四）社会各界积极参与失独家庭的养老服务

1.确立全民负责制。当独生子女父母“失独”之后，因为他们响应和支持了国家特定时期的计划生育政策，履行了计划生育义务，政府有关部门以及社会各界力量应当及时填补“空缺”，为失独老人提供必要的精神帮助和足够的物质支持。在这一意义上，为失独家庭提供全面的养老帮助应当是全社会共同的责任。

2.尽快建立和完善各种各样的失独家庭经常性关爱服务机制。家庭、学校、社会要相互配合，共同协作，加强独生子女意外事故的风险意识教育，尽力降低独生子女非疾病的死亡率。社会应倡导关爱之风，社会团体和个人在有能力的情况下对失独这一类弱势群体提供帮扶。组建志愿者服务队，定期为失独家庭做义工，帮助失独家庭解决生活上的困难。邻里之间建立“手拉手”制度，将失独家庭缺失的子女照顾转化为邻里间的关爱，实现失独者的居家养老。

3.充分发挥非政府组织在精神帮扶和心理干预方面的作用。相关的非政府组织能够为失独家庭提供专业化的帮扶，不断向社区和家庭拓展精神慰藉服务，逐步提高精神养老的实效性和覆盖率，逐渐改善失独家庭的精神空巢困境。

4.建立“失独者关爱基金”。根据《慈善法》的规定，慈善组织以及其他组织可以开展力所能及的慈善活动，通过社会募捐等方式，建立“失独者关爱基金”，用于失独家庭的困难救助。

在一定的时期内，随着时间的推移，失独家庭的数量会越来越大，失独家庭的养老形势将越来越严峻，为此，我们必须把失独家庭的养老保障问题纳入国家整体社会保障制度和体系中进行全盘考虑和统筹设计。各级地方政府要承担国家责任，建立、完善我国计划生育政策实施的风险预防机制和事后保障机制，具体实施对每一个失独家庭成员的养老关怀，发动社会力量关爱失独家庭，让失独家庭成员尽量减少失独之痛，实现老有所依、老有所医，彻底摆脱养老困境。

参考文献：

［1］王伟伟，胡晨.关于我国失独家庭问题研究综述［J］.重庆城市管理职业学院学报，2013（3）：7.

［2］吕联生，吴贵明.四位一体破解失独家庭养老困境［J］.福建广播电视大学学报，2015（1）：65.

［3］刘欢.北京共有3900个“失独”家庭将获综合性保险［N］.北京日报，2012-07-05.

［4］龚钰淋，吕学静.困境与出路：北京市失独家庭养老保障问题研究［J］.中国劳动关系学院学报，2015（3）.

［5］谢勇才.让关爱失独群体制度化——来自北京市“暖心计划”的启示［J］.中国民政，2013（10）：42.

［6］赵妍慧.北京市计划生育家庭保险工作经验及探讨［J］.人口与计划生育，2014（10）：25.

责任编辑何成学

中图分类号：C913.7

文献标识码：A

文章编号：1004-1494（2016）03-0112-06

收稿日期：2016-01-18

作者简介：李秀梅，女，北京行政学院法学教研部副教授，主要从事社会法、文化法研究；赵丹慧，女，北京市西城区西长安街街道办事处计生办副主任；李春英，女，北京市大兴区金锐社区服务中心主任。