农业转移人口市民化：我国城市化的重点和难点

牛凤瑞

摘要：新型城市化是以人为核心的城市化。作为十三五规划时期推进新型城市化“三个1亿人”的重大工程之一，农业转移人口市民化任务更具艰巨性和复杂性，实施的难度也大。因此，我国当下推进新型城市化，重点和难点还在于农业转移人口的市民化。要把农业转移人口市民化落到实处，还有赖于相关体制机制的系统性改革和创新，要进行精准发力和精细化操作。农业转移人口市民化的基础在于转入城市政府的认识水平、行政能力和意愿，在于转入城市的公共财力支持能力和城市综合承载能力。所以，鼓励城市政府依据当地实际，大胆进行深层试验和探索，是推进农业转移人口市民化的基础一环。

国家“十三五”规划纲把推进新型城市化列为重大目标任务和举措。李克强总理在十二届人大四次会议上的政府工作报告中强调，城市化是现代化的必由之路，是我国最大的内需潜力和发展动能所在，并把加快农业转移人口市民化，作为2016年深入推进新型城市化的三项重点工作之一。深层思考，我国推进新型城市化，重点和难点还在农业转移人口的市民化。要把农业转移人口市民化落到实处，还有赖于相关体制机制的系统性改革和创新，要进行精准发力和精细化操作。

首先，与以往的农民工市民化提法相比，农业转移人口市民化的指向更广泛，但更精准。农业转移人口不仅包括进城务工经商的农民工，而且首先指升学、参军的农村进城人口；不仅包括远离城市的农村地区已经在城镇就业的农业人口，而且包括近郊农村地区不再以农业收入为主的农业人口。我国高等学校和职业学校历来是城市的组成部分。农村学生升学、参军不仅等于人已进城，而且意味着极少回来从事农业的可能。随着高等教育的大众化和职业教育的普及，农村学生升学和参军估计每年达数百万之众。这一群体文化素质较高，在城市就业竞争力较强，而且与农村联系较弱，融入城市的条件更优，愿望更强烈，若不能及时实现市民化，社会后果也更严重。近郊农村正在快速城市化。由于较高的土地权益预期，转移人口的市民化意愿较低。若迟延转移人口的市民化，则有未来城市土地制度二元结构（国有与集体所有）和城市社会三元结构（传统市民、外来人口、近郊拥有土地产权的市民）的可能，对和谐城市建设风险巨大。

其次，农业转移人口市民化是新型城市化的核心内涵。城市化的本质是农村人口向城市集聚，大多数农村人口转变为城市人口。新型城市化是以人为核心的城市化。城乡居民公平分享发展成果，农村居民自主选择进城，已经进城的农业转移人口融入城市、成为市民的平等一员是新型城市化的基本内涵。换言之，没有农业转移人口的市民化就没有新型城市化。农村转移人口长期工作、生活在城市，为城市发展辛勤劳动，贡献力量，却不能平等享有市民待遇，是一种社会不公，与社会主义制度的本质相悖，也将对未来的城市治理与和谐社会建设埋下隐患。如果说，在工业化、城市化初期，对农民工就业实行低工资、低保障，以利降低制造业成本，提升国际竞争力，尚有一定必要性，那么在国家综合实力已经大幅度提高的今天，延续对农业转移人口的歧视政策将有百害而无一利。如果这一结构性矛盾越积越深，解决起来难度就越大，成本就越高。

再次，农业转移人口市民化实施的难度更大。农业转移人口的市民化的完整含义是，有能力在城市稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户，并与城市居民享有同等权力和义务。农业转移人口市民化虽然不能直接提升城市化率，但为提升城市化质量所必需。若能有1亿人的农业转移人口市民化，则全国户籍城市化率将提高7个百分点。作为十三五规划时期推进新型城市化“三个1亿人”的重大工程之一，农业转移人口市民化任务更具艰巨性和复杂性，实施的难度也大。1亿人口的户棚区和城中村改造虽然涉及城市内部不同群体利益关系的调整，但与城市现代化建设高度重合，涵盖了包括改造地区居民在内的整体市民利益，属重大民生工程，少有反对之声。即使有反对之声，也多为部分拆迁居民对较高补偿的诉求，而且地方政府不仅具有较高的积极性，也有较大的协调权力和整合资源的空间。中西部地区1亿人口的就近城市化，是东部地区产业梯度转移、中西部地区进入加快发展阶段的必然，当地政府求之不得，当然不乏内在动力。与向东部沿海地区流动的跨区域城市化相比，中西部地区就近城市化农村居民进城距离较近，成本较低，且与进入城市语言、文化习俗差异性较小，融入难度较低。当地政府在调节就近城市化的农业转移人口市民利益关系上，因为没有区域之间利益关系的困扰，而有较大操作空间和主动性。农业转移人口市民化首先要求转入城市增加教育、养老、医疗、住房等公共服务有效供给，增加公共服务有效供给的前提是公共财力支撑。毫无疑问，农业转移人口市民化数量越多，政府公共财力的压力越大；农业转移人口市民化问题解决得越快、越好、越彻底，对外来人口的吸引力越强。

最后，农业转移人口市民化的关键在于体制建设和机制建设。农业转移人口市民化是我国社会经济制度体制的根本性变革，是构建社会主义现代化和谐社会的必然选择，不仅涉及到长期僵化的城乡二元体制的重塑，而且涉及到区域之间利益关系的重大调整。为此，国家十三五规划纲要明确，健全财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制，建立城镇建设用地增加规模同吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制，建立财政性建设资金对城市基础设施补贴数额与城市吸纳农业转移人口落户数量挂钩机制。不过如何细化、量化，使之落到实处，成为推进农业转移人口市民化的正能量，还要进行深入细致的谋划和大量的反复探索。农业转移人口市民化有赖于在国家层面上进行系统的顶层设计，在城市化和城乡一体化政策、财政收支体制、城乡土地制度和用地政策上建立起于农业转移人口市民化无障碍的制度和体制。农业转移人口市民化的基础在于转入城市政府的认识水平、行政能力和意愿，在于转入城市的公共财力支持能力和城市综合承载能力。通常，转入城市对高端转移人口持欢迎态度，超大、特大城市对中低端转移人口多不愿打开大门，打开大门的中小城市又较少公共财力支持就业机会，对转移人口缺少吸引力。此外，对于城市近郊农村人口市民化，城市政府囿于现行体制、制度的限制，多不愿或不能在根本上有所突破，因此要鼓励城市政府依据当地实际，大胆进行深层试验和探索，推进完成农业转移人口市民化的基础一环。

责任编辑：张 炜