关于浙江农村低保问题的调查与思考

黄晓慧，张本效

(浙江农林大学 法政学院,浙江 临安 311300)

关于浙江农村低保问题的调查与思考

黄晓慧，张本效

(浙江农林大学 法政学院,浙江 临安 311300)

摘要：在对浙江省绍兴、诸暨、宁波、温州、丽水等市不同区镇农村低保问题的调研中发现，目前存在的突出问题是低保对象甄别困难、基层工作量大以及基层工作力量较为薄弱。健全责任追究机制、构建造血式及权利义务对等型救助机制、健全信用体系、加强基层人员队伍建设、鼓励社会力量参与是解决存在问题的可行对策。

关键词：农村最低生活保障；救助机制；信用体系；社会力量

0引言

20世纪90年以来，我国政府一直致力于建立和完善农村最低生活保障制度，在农村低保的现实需求和发展现状方面，高君[1]强调了社会保障的现实意义，指出建立覆盖全体社会成员的社会保障制度是体现公民生存权和其他人权，构建和谐社会的必需条件。2013年民政部发布的社会服务发展统计公报表明：截至2013年底，全国有农村低保对象2931.1万户、5388.0万人，比上年同期增加43.5万人，增长了0.8%。全年各级财政共支出农村低保资金866.9亿元，比上年增长20.7%，其中中央补助资金612.3亿元，占总支出的70.6%。2013年全国农村低保平均标准为2434元/(人·年)，比上年提高了366元/(人·年)，增长17.7%；全国农村低保月人均补助水平116元，比上年增长11.7%。低保覆盖率明显提高，对于保障农村贫困居民的基本生活需要发挥了积极作用。然而，最低生活保障实施过程中也存在各方面的问题，具有不同程度的负面影响，亟需继续完善与发展。

1浙江省实施低保制度概况

最低生活保障制度是国家和政府为了缓解贫困等社会问题和社会矛盾而实行的社会政策，在我国的社会保障体系结成的社会安全网中，以最低生活保障为核心的社会救助，对于无生活来源和低收入者来说，是其民生问题的最重要的保障措施[2]。而浙江也是全国率先建立新型城乡社会救助体系的省份，浙江省在以经济建设为中心，经济快速发展的同时，十分注重社会发展。全省1995年开始试点推动城乡低保制度，并于1997年1月全面实行。以低保为基础的新型社会救助体系初步建成，基本实现了对城乡贫困人口的应保尽保。在实施该制度的20多年中，浙江省各级政府努力探索并实施低保制度，逐步走出了具有浙江特色的发展路子，社会救助体系不断发展与完善，2011～2014年浙江省的低保实施状况见表1。

表1、表2中的数据反映了近几年来浙江省经济不断提升，全省年末在册低保人数逐年下降，同时，城镇的低保人数逐年下降，农村的低保人数也以下降趋势为主，在低保人数中，城市贫困人口占13%左右，比2001～2006年的比重(12.8%～14.6%)有所降低，然而农村贫困人口占80%以上，甚至达到89.4%，比2001～2006年的统计比重(85.0%～87.2%)有所提高，低保制度的科学实施对农村发展意义重大，同时，农村如何加快稳步发展，仍然是各级政府面临的挑战。

表1　2011～2014年浙江省的低保实施状况

注：资料来源于浙江省统计局：《2011～2014年浙江省国民经济和社会发展统计公报》、浙江省统计信息网。下同。

表2　浙江省城镇、农村人口数量及比重

从表3中可以看到，2011～2014年间，低保资金支出总额、城乡低保标准及其增长率呈现逐年上升趋势。近年来，农村低保增幅高于城市低保增幅，城乡低保标准差异正在逐年缩小，农村低保标准不断提高，有助于城乡一体化发展。农村低保人口大都因为自然环境恶劣、患病、上学等因素致贫的群体，必须提供与城市低保共同的救助标准，才能使农村贫困人口有喘息的机会，才有提高生活水平的可能，农村贫困人口所获得的每一分救助，对于他们的生存涵义都将很大。

表3　浙江省低保情况

2014年7月31日，浙江省人大常委会审议通过了《浙江省社会救助条例》，并于2014年11月1日起施行。《条例》以国家《社会救助暂行办法》为依据，结合浙江省实际予以了细化和具体化。《条例》突出体现了社会救助“托底线、救急难、可持续”的要求，进一步明确了社会救助保障公民基本生活、促进社会公平正义、维护社会和谐稳定的制度目标，成为“十三五”时期社会救助发展的重要法律法规。2015年2月16日，浙江公布了《浙江省社会救助家庭经济状况认定办法》(以下简称《办法》)，低保家庭核定有了新标准，该办法自2015年3月1日起施行。《办法》进一步明确了最低生活保障家庭的认定条件，浙江省低保制度在实施中也遇到了不少问题，通过实践研究，不断解决问题，使得浙江省低保制度日趋完善，社会救助工作机制进一步健全。

2调查中发现的问题

以绍兴市为例，对调研中发现的低保问题进行说明。该市在农村低保实施实践过程中形成了一整套的低保救助的申请程序、调查评估程序、审核审批程序、公示程序、复核程序和信息化管理程序等的工作规程，并严格按照制度流程实施操作。对低保对象实施的审批程序具体表现为：户主提出书面申请，镇受理，委托村进行实地调查、核实、评议、公示，经镇汇总审核后，报县级民政部门审批。该市全面实行村、镇、县三级审批，但在努力保证审批程序规范的过程中存在很多难题和问题。这些困难和问题也制约了低保政策很好的实施，具体表现在实地调查、核实、评议和公示4个环节，集中表现在以下几个方面。

2.1低保对象甄别困难

对于困难户救济，在财政方面没有困难，关键在于其甄别办法，调查过程中向工作人员了解到，低保困难户甄别是低保工作中最困难的环节。而甄别困难主要表现在4个方面：家庭收入核查、财产认定比较困难、综合复杂因素、个人申报环节不规范。其中低保户收入的核查是甄别困难对象的核心。在实际调查过程中，必须从多方面分析深入实际，否则很难真正做到科学甄别，容易出现漏保、骗保、人情保核查不清的现象。个人申报环节不规范也是家庭收入核查和财产认定困难的原因之一，由于没有明确的规范以及违法成本，个人申报难以做到如实汇报，会有瞒报收入现象发生。同时，没有一个良好的信息系统或者信用系统供工作人员核查。目前，工作人员通过走访申请低保各户，了解其日常支出情况、家庭装修情况、收入来源等生活相关情况以及有无严重疾病、家庭变故来确定是否为低保对象。此外，低保对象情况是不断变化发展的，应保尽保，也应该保证应退则退，却很少有人主动提出退保。然而，不断更新审查低保者的情况和资料，需要大量的工作和时间，尽量保证低保的公正合理，使需要的人及时得到救助，然而没有具体的相关政策和制度，这种辛苦而繁琐的工作很难做到科学、合理。

2.2基层民政工作队伍力量有待加强

民政工作需要主动报告，主动举报而网格化需要通过密集的人员管理，单靠民政的力量很困难。有些项目的实际发挥效果差，这些政策的症结和瓶颈并没有破题。民政局市本级只有处长1个公务员编制、5个事业编制、1个临时聘用人员，而救助这条线上配置有4人，其中低保工作人员1人，指导督导全市、市本级9个镇街的救助工作。其他地市均没有市本级的工作人员。

随着机构的改革，基层民政办被取消，民政工作只纳入乡镇社会事务办职能，只有2名民政助理员。工作人员缺乏问题主要体现在调查走访缺人手、无人做事、低保要公平较困难、好制度难以实施等。这一问题对开展宣传、调查、评议、审查等过程带来很多困难。

2.3基层工作量越来越大

入户调查环节中，绍兴人员配备不足，一个镇低保有300多户，不包括边缘户，对每个户收入核查困难，特别是民政助理员很难解决偏远山区核查难这个问题。而现行的办法是依托基层，责任却在乡镇，乡村的人情社会不可能严格执行低保政策，乡镇要解决问题需借助社会参与，而社会参与的具体办法在国务院办法中没有明确规定。这些使得基层的工作量越来越大，无法真正有效地实施好农村低保制度。

3农村低保问题产生的根源分析

3.1配套设施与责任追究机制不健全

低保制度相关配套政策缺乏，部门之间的沟通协调力度不够，没有充分发挥好各自的作用。财政、卫生、税务、工商、物价等部门未有效配合好民政部门制定科学的低保标准。低保标准动态调整机制不健全，低保标准应随经济发展、物价水平的上涨不断调整，很少有地区真正做到适时调整。低保标准调整的规定不明确，对频率、时间、范围没有具体规定，造成低保标准制定的主观随意性，使得标准提升幅度过高或者过低。而最低生活保障制度与扶贫制度、最低工资制度、就业政策的联系十分密切，最低生活保障制度科学实施要综合考虑教育、重大疾病治疗及其他突发变故造成的困难等方面。同时信息核对机制不完善，收入测算和调查方法没有具体规定，无章可循，使得工作人员无法做到科学合理实施低保制度，工作量的加重，进一步导致工作力量薄弱。

3.2低保户数多,工作人员缺乏，社会救助力量单一

低保户数多，工作量大，使得低保家庭收入调查核实困难，标准确定困难，进而影响着低保对象的甄别，而核实工作量增大，又导致工作人员队伍紧张。同时，工作人员缺乏主要是由于低保工作人员的工作性质，低保工作的一系列程序宣传、调查、评议、审查等环节，特别是调查核对环节，需要大量的工作人员。对于农村而言，低保贫困地区多，低保范围广，对于绍兴市而言，农村低保存在28299户，分派到各基层调查，工作量很大，仅仅靠民政助理员难以保证完成调查任务。同时政府部门的人员政策以及协调机制不健全，没有具体规章让工作人员有章可循，低保制度与其他制度衔接配合不足等方面都无疑增加了低保工作人员的工作量。

社会救助力量单一也是造成低保问题的重要原因之一，仅仅依靠政府落实好社会保障政策目前着实比较困难。缺乏广泛的社会力量参与，缺乏低保对象自身的权利与义务对等约束，低保政策很难得到公平而有效的执行。

3.3部分低保工作人员对低保科学落实认识不到位

部分低保工作人员自身素质不适应形势发展的需要，大部分农村低保工作人员没有经过专门培训，其政策水平、思想观念、知识素养、工作方式等都与国家对低保工作者的要求有一定的差距，从而影响农村低保工作的质量和效率，使得这些关键环节难以公正的开展。低保工作人员需要极强的责任感与爱心，根据实际主动发现困难户，并积极主动帮助解决问题，而不只是就低保工作而机械地开展工作。同时，工作人员缺乏相关专业知识来正确合理地把握本地实际情况，这在一定程度上影响了低保工作顺利有效的实施。

4促进农村低保事业发展的对策

4.1健全信用体系

措施的创新与实施需要制度与法规的支持，否则很难顺利实现。低保工作的开展需要相关部门通力合作，一个部门无法孤立地完成任务。比如，目前个别市虽已开始着手实行信息核对系统，逐步努力实现全自动核对状态，全自动审核，与残联、工会、慈善会等部门协调好，整合资源，避免重复救助，然而实现却比较困难，银行、住房等核实信息困难，各相关部门不配合，单依靠民政的力量，无法解决好低保政策落实问题，要实施好信息共享系统，解决好点对面的问题，需要政府与相关政策法规的支持，否则，再好的设计也是难以实现的。有关部门发布的相关条例需要具体细化，增加其可行性与操作性，使得政策得以规范、明了的实行。

同时，规范个人申报环节，对个人申报弄虚作假，诈骗行为，要规定违法成本。如何切实解决骗保等问题，单靠道德，无法解决问题，如何追究法律责任，需进一步规范到立法层面。政府应该完善核查机制、暗访机制、规范相关制度、解决核对系统建立困难问题。对于银行资源对比时，银行为客户保密，而不愿向工作人员提供信息问题，上级可以规范申请低保者填写自愿书，授权工作人员在银行及工作单位核实家庭收入等情况，工作人员目前根据家庭消费情况来判断其家庭真实情况，并建立消费制度来规范社会秩序。信任体系制度建设也尤为重要，将信用制度、贷款、信用额等纳入整个社会信任系统，建立信任积分制，同时确保申请者的合法权益，让工作人员有章可循，落实好社会救助工作。这些规范会在很大程度上有助于低保政策实施效果的提升。

4.2加强基层人员队伍建设，鼓励社会力量参与

队伍问题在低保政策实施效果中起着关键作用，主要对策设想包括以下几个方面：(1)社会救助工作在乡镇，乡镇人员的配备问题应该健全。要求各地因地制宜地按照人口来分配人员工作，形成民政的总体人员配置，配齐配强社会救助工作人员，确保实现专人负责。(2)通过向专业人员购买服务理念设立一个中介组织，招募社会工作者，加强业务指导培训，把入户调查环节交给社会工作者，由政府监管，真正做到社会力量参与到社会救助工作中去，努力建设一支作风优良、业务精湛、高效廉洁的社会救助工作人员队伍，把人情评估转化为专业评估。政府与社会，基层组织责任划分清楚才更加有利于政策的落实。(3)鼓励多元化社会互助，开展志愿者、义工、党员活动等多种社会互助形式。

4.3向造血式救助转型，建构权利义务对等机制

当前社会救助应由主要的输血型转为造血式救助，各社区主动帮低保对象实行劳动培训，以及向其提供就业机会，自动放弃次数达到后，取消为其提供就业机会。

实行权利义务对等，低保对象为社区提供力所能及的服务。制定低保户义务的履行机制，低保对象可以在接受低保的同时履行相关义务，如公益性劳动、义工活动等，或者提供保洁等工作，并给予保洁费用。低保对象既可以得到帮助，同时也可以从公益活动中受益，在一定程度上可以减少骗保以及养懒汉现象的发生。

5小结

农村最低生活保障制度不断发展与完善对促进农村经济发展、推进整个社会和谐以及维护社会公平正义具有重要的现实意义。当前，有些地区的农村最低生活保障制度虽然有了大幅度发展，但我国农村最低生活保障制度的整体水平还需要进一步提升，其实施过程中的一系列问题亟需突破。为了解决这些问题及其造成的信任危机、公平问题等，需要建立健全配套设施与责任追究机制，健全信任体系，充分发挥社会力量参与，来解决好低保工作实施过程中的制度问题、队伍配备问题等，使最低生活保障制度能在理论上、实践上得到进一步发展。

参考文献:

[1] 高君.统筹城乡社会保障,构建和谐社会[J].马克思主义与现实,2006(5):138-140.

[2] 吴稼稷.浙江省最低生活保障制度研究[D].杭州:浙江大学,2008.

[3] 周丹,李燕华.我国农村最低生活保障标准问题探讨[J].特区经济,2012(8):171-173.

[4] 王宇涛.建立农村最低生活保障制度的探索[J].特区经济,2008(9):157-159.

[5] 何植民.农村低保政策的实施效果评价与分析[J].行政论坛,2014(1):37-41.

[6] 何值民.农村最低生活保障制度政策的公共性问题研究[J].管理,2014(11):91-94.

[7] 叶慧.农村最低生活保障制度满意度调查：以西南民族扶贫县596户农户为例[J].中南民族大学学报,2014,34(1):142-145.

[9] 耿羽.错位分配:当前农村低保的实践状况[J].人口与发展,2012,18(1):68-73.

[10] 郑功成.中国社会保障制度的变迁与评估[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

(责任编辑：许晶晶)

Investigation and Thinking about Problems of Rural Minimum LivingStandard Security System in Zhejiang Province

HUANG Xiao-hui, ZHANG Ben-xiao

(College of Law and Politics, Zhejiang Agriculture and Forestry University, Lin'an 311300, China)

Abstract：The prominent problems at present could be found in investigation of different district town such as Shaoxing, Zhuji, Ningbo, Wenzhou and Lishui in Zhejiang province were the difficulties to identify minimal assurance low object, heavy workload at the grass-roots level and the weakness of the grass-roots level power. Feasible measures to solve these problems were to improve accountability mechanisms, constructing hemopoietic type and the rights and obligations of peer to peer assistance mechanism, improve the credit system, strengthen the construction of grass-roots staff, encourage social forces to participate in.

Key words：Rural minimum living standard security system; Assistance mechanism; Credit system; Social forces

收稿日期：2015-09-13

基金项目：浙江省民政事业发展十三五规划前期重点课题“浙江省社会救助体制机制改革创新研究”(ZM201413508)；国家社科规划课题“基于社会网络视角的农村留守老年人社会支持系统模型研究 ”(13BSH091)。

作者简介：黄晓慧(1990─)，女，河南淮阳人，硕士研究生，主要从事农业科技组织与服务研究。

中图分类号：F320

文献标志码：A

文章编号：1001-8581(2016)04-0110-04